null所謂行政復(fù)議前置，是指行政管理相對人對某個具體行政行為不服向法院提起行政訴訟之前，必須先向行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，由行政復(fù)議機關(guān)先行審查，行政管理相對人對行政復(fù)議決定仍不服的，才能向法院提起行政訴訟。只有法律、法規(guī)可以規(guī)定行政復(fù)議前置的情形，規(guī)章和其他規(guī)范性文件不能規(guī)定。我國目前只有少數(shù)法律、法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議前置的情形，法律、法規(guī)規(guī)定行政復(fù)議前置的原因，是因為具體行政行為所涉及事項屬于行政機關(guān)法定的專屬管轄權(quán)，由行政機關(guān)先行對這些具體行政行為進行審查處理，可以發(fā)揮行政機關(guān)的管理優(yōu)勢，盡可能迅速、有效地解決行政爭議，減輕人民法院的負擔。行政訴訟法第37條第2款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第33條第1款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先申請復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院不予受理?！毙姓?fù)議法第30條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！边@是行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議前置情形。
對行政復(fù)議機關(guān)不予受理的決定不服可以向人民法院提起訴訟的，只限于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政機關(guān)申請行政復(fù)議(即行政復(fù)議前置)的行政爭議，而非全部的行政復(fù)議不予受理決定。《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十九條規(guī)定，“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議、對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復(fù)議機關(guān)決定不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟?！北緱l的規(guī)定是對行政復(fù)議前置原則的補充規(guī)定。當行政相對人提出行政復(fù)議申請后，該申請只要符合申請行政復(fù)議的條件，行政復(fù)議機關(guān)必須受理。但如果接受行政復(fù)議申請的行政機關(guān)作出不予受理的決定，公民、法人和其他組織可依法向人民法院提起行政訴訟。從這一法律規(guī)定就可以看出，并不是所有不服行政復(fù)議機關(guān)不予受理的決定依法都可以提起行政訴訟的，而是有范圍限制的。該規(guī)定的司法救濟程序是專為行政復(fù)議前置的情況設(shè)置的。因為，對于可以直接向人民法院提起行政訴訟的行政爭議，沒有必要對行政復(fù)議機關(guān)不予受理的決定向人民法院提起訴訟，完全可以就原具體行政行為直接向人民法院提起訴訟。
對于行政復(fù)議前置的行政爭議，行政復(fù)議機關(guān)作出不予受理的決定后，如果不允許向人民法院提起訴訟，那么，行政管理相對人也就喪失了對原具體行政行為的訴權(quán)。如此，顯然不利于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，也不利于監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。因此人民法院對此類起訴，必須依法嚴格界定其可訴性范圍，對于符合起訴條件的，應(yīng)積極受理，以保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政;而對于不符合起訴條件的，應(yīng)迅速裁定不予受理，以防止纏訟，減少不必要的訟累。(一)從法律后果看，行政復(fù)議機關(guān)作出不予受理的決定，既不是對原具體行政行為的維持，也不是改變或撤銷原具體行政行為，而是作出的另一個新的具體行政行為。根據(jù)職權(quán)和職責相統(tǒng)一的觀點，誰行使職權(quán)，誰就應(yīng)當承擔行使該項職權(quán)所引起的法律責任。作為行政復(fù)議機關(guān)作出不予受理決定相對人的原告，法律只賦予其就該決定向人民法院起訴的權(quán)利，人民法院也不能對原具體行政行為進行審查和裁決，而只能依照法律規(guī)定就該不予受理決定的合法性進行審查和裁判。
(二)從行政訴訟中舉證責任的承擔這個角度看，行政訴訟中被告負舉證責任，只有直接、具體作出具體行政行為的行政機關(guān)，才能迅速、有效、準確地向人民法院提供作出該具體行政行為的事實根據(jù)和法律依據(jù)。那么，在不服行政復(fù)議機關(guān)不予受理決定的行政訴訟中，行政復(fù)議機關(guān)正是直接、具體作出具體行政行為的行政機關(guān)。因此，人民法院在審理案件時，應(yīng)當根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條規(guī)定的精神，將作出該決定的行政復(fù)議機關(guān)作為被告，這樣有利于法院對證據(jù)的調(diào)查收集和審查判斷，能使案件得以及時、公正的判決。
(三)從人民法院裁決的拘束力來看，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規(guī)定的精神，對行政復(fù)議機關(guān)不予受理的決定不服提起行政訴訟，人民法院審理后，可依法分別作出一是對不予受理決定的維持，二是確認行政復(fù)議機關(guān)的不予受理決定違法，三是撤銷并責令行政復(fù)議機關(guān)重新受理。這就是說，人民法院的判決是針對不予受理決定的，受人民法院判決拘束的是行政復(fù)議機關(guān)，而非作出原具體行政行為的行政機關(guān)。因此，為了有效地保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，使人民法院的判決得以順利執(zhí)行，應(yīng)以作出不予受理決定的行政復(fù)議機關(guān)為被告。
另外，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十二條“當事人對復(fù)議機關(guān)不作為不服提起訴訟的，應(yīng)當以復(fù)議機關(guān)為被告”的規(guī)定，在對行政復(fù)議機關(guān)不予受理的決定不服提起的行政訴訟中，確定作出該決定的行政復(fù)議機關(guān)為被告，符合行政訴訟的原則，符合訴的請求。
