一、佛山市城市更新現(xiàn)狀背景
截至2018年底，佛山市土地總面積3797平方公里，建設(shè)用地面積已達(dá)1449.85平方公里，占總面積38.18%，已遠(yuǎn)超國際警戒線30%，也遠(yuǎn)高于珠三角平均土地開發(fā)強(qiáng)度16.8%。其中禪城、南海、順德建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)超過50%，已逼近環(huán)境承載容量的極限。
佛山市建設(shè)用地現(xiàn)狀利用的特點(diǎn)是:
1、城市空間破碎無序，屢屢侵占生態(tài)空間，生態(tài)結(jié)構(gòu)逐步侵蝕；
2、現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模已突破土地利用總體規(guī)劃期末的用地規(guī)模；
按照佛山市土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃期末建設(shè)用地規(guī)模為1397.86平方公里，而現(xiàn)狀實(shí)際建設(shè)用地規(guī)模已突破土規(guī)規(guī)劃期末規(guī)模。其中順德、三水兩區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地已突破土規(guī)規(guī)劃期末規(guī)模，禪城、南海、高明也都逼近。
3、不斷被突破的土規(guī)要求。
現(xiàn)狀全市掛起用地已達(dá)240.17平方公里，占市域面積的6.32%。
與新增土地規(guī)?？萁咝纬甚r明對(duì)比的是，佛山存量更新資源規(guī)模巨大，約占全市現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模的41.5%，佛山市約有80多萬畝需要改造，目前僅改造約11萬畝，盤活存量是未來佛山國土開發(fā)的重要路徑。而盤活存量，舊廠房改造是最主要的途徑，目前佛山市舊廠房規(guī)模約371平方公里，占全市城市更新資源的63%；舊村居、舊城鎮(zhèn)各占全市更新資源比例的14%和23%。一方面說明我市在上世紀(jì)末自下而上的發(fā)展中積累了大規(guī)模的低效工業(yè)用地，另一方面也說明舊廠房改造是我市城市更新的重點(diǎn)領(lǐng)域。
截至2018年10月底，全市納入省國土資源廳的“三舊”改造地塊總用地面積57.03萬畝，約占全市建設(shè)用地的26%，累計(jì)共啟動(dòng)項(xiàng)目1570個(gè)，總用地面積12.99萬畝，占全部應(yīng)改造面積的23%，項(xiàng)目改造預(yù)算投入資金3123.83億元。雖然改造規(guī)模巨大，且連續(xù)獲得省三舊改造表彰，但目前改造進(jìn)度尚不足總規(guī)模的四分之一，城市更新任務(wù)仍然艱巨。
佛山市現(xiàn)狀城市更新方式主要有四種，一是原業(yè)主自行改造，佛山率先突出鼓勵(lì)原業(yè)主自行改造，政府直接通過協(xié)議方式供地給原業(yè)主，此種方式優(yōu)點(diǎn)是激發(fā)原權(quán)屬人改造意愿，加速推動(dòng)改造進(jìn)程。二是掛賬收儲(chǔ)，原業(yè)主達(dá)成一致的前提下向政府申請(qǐng)公開出讓，出讓金按比例分成，此種方式優(yōu)點(diǎn)有激發(fā)原權(quán)屬人改造意愿、公開出讓利益共享、落實(shí)和加快已批規(guī)劃實(shí)施。三是公開轉(zhuǎn)讓，政府同意免儲(chǔ)后，原業(yè)主一致同意前提下允許毛地出讓，按比例分成。此種方式優(yōu)點(diǎn)是激發(fā)原權(quán)屬人改造意愿、免于前期土地整理、公開出讓。四是引入前期投資人，引入前期投資人進(jìn)行土地前期整理，然后交由原業(yè)主開發(fā)或出讓，投資人利益與原業(yè)主協(xié)商。此種方式優(yōu)點(diǎn)是激發(fā)原權(quán)屬人改造意愿，引入市場(chǎng)參與前期整理，較好的避免了釘子戶問題。
佛山市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，佛山市全面開放協(xié)議出讓將對(duì)其它幾種方式均造成一定的沖擊，其中沖擊較大的是掛賬收儲(chǔ)模式以及引入前期投資人模式，前者在規(guī)模和數(shù)量上勢(shì)必將減少，后者則在新的政策下更傾向于打通一二級(jí)土地市場(chǎng)的整體開發(fā)，現(xiàn)行的改造模式轉(zhuǎn)向全面放開協(xié)議出讓后，面臨著規(guī)劃管控、出讓方式、出讓流程、地價(jià)計(jì)收等一系列的差距。
二、佛山市政府進(jìn)行三舊改造的整體思路
佛山市政府進(jìn)行三舊改造的整體思路是：
1、 規(guī)劃先行
（1）規(guī)劃先行是指理順規(guī)劃體系，將城市更新嵌入控規(guī)改革創(chuàng)新；
（2）以已批法定控規(guī)為前提，編制科學(xué)合理的單元計(jì)劃、單元規(guī)劃后才允許項(xiàng)目改造；
2、公益優(yōu)先
公益優(yōu)先是指在三舊改造中確保公益性用地落實(shí)。為保障城市更新項(xiàng)目的公益性用地落實(shí)，佛山市城市更新政策從以下方面著手：一是規(guī)劃層面以更新單元為基本單位，并明確了雙15%（一是滿足單元總規(guī)模的15%，二是要滿足拆除重建范圍的15%）的底線要求和3000平方米的公共設(shè)施獨(dú)立占地要求，其中工改經(jīng)營性開發(fā)項(xiàng)目（不含工改）且人均綠地指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的應(yīng)提供不低于25%的公益用地；二是明確分期開發(fā)建設(shè)中要優(yōu)先建設(shè)公益性設(shè)施，將公益性設(shè)施的控制要求明確進(jìn)監(jiān)管協(xié)議中；三是將在獎(jiǎng)勵(lì)建筑面積等方面指定相關(guān)細(xì)則，鼓勵(lì)原權(quán)屬人建設(shè)公益性設(shè)施。
3、以產(chǎn)業(yè)提升和舊村改造為重點(diǎn)。
（1）以村級(jí)工業(yè)園改造提升為主導(dǎo)方向
村級(jí)工業(yè)園是用地低效最突出的地區(qū)。佛山市現(xiàn)狀建設(shè)用地低效問題突出，單位土地面積GDP產(chǎn)出為2.51億元/平方公里，單位建設(shè)用地財(cái)政收入為0.4562億元/平方公里，而村級(jí)工業(yè)園是用地低效問題最突出的地區(qū)。
村級(jí)工業(yè)園普遍產(chǎn)業(yè)低端價(jià)值低。集中了大量五金、紡織、家具等傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)以及大良倉儲(chǔ)用地，企業(yè)規(guī)模普遍小，產(chǎn)業(yè)附加值低，如2017年村級(jí)工業(yè)園內(nèi)百萬納稅企業(yè)的納稅額僅24.28億，只占全市百萬納稅企業(yè)納稅額的10%。
村級(jí)工業(yè)園規(guī)模大，效率低，是未來建設(shè)用地提質(zhì)增效的關(guān)鍵區(qū)域。
（2）以中心城區(qū)的舊村居改造為重點(diǎn)區(qū)域
中心城區(qū)舊村居規(guī)模較大且低效。佛山市中心城區(qū)的城中村規(guī)模較大，約為42平方公里，同時(shí)現(xiàn)狀容積率并不高，用地總體較為低效，中心城區(qū)城中村總建筑面積約為4296萬平方米，平均容積率僅約1.02。
三、佛山市三舊改造核心政策
佛山市政府針對(duì)三舊改造制定了一系列政策，其中核心政策包括以下幾方面：
1、產(chǎn)保區(qū)政策
（1）佛山市現(xiàn)狀低效工業(yè)規(guī)模較大。
佛山市現(xiàn)狀建設(shè)用地面積1403平方公里，現(xiàn)狀工業(yè)用地規(guī)模495平方公里，占比35%。一方面現(xiàn)狀工業(yè)用地規(guī)模大，比例遠(yuǎn)超國標(biāo)30%；另一方面，大規(guī)模的工改商住如不加以限制和引導(dǎo)，可能會(huì)動(dòng)搖佛山制造業(yè)立市的基礎(chǔ)。
（2）科學(xué)劃定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，建立空間數(shù)據(jù)庫。
劃定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模第一步是根據(jù)鎮(zhèn)的規(guī)模定總量，第二步是建數(shù)據(jù)庫，落空間。做到“一保、兩減、一加”，一保是指保護(hù)重點(diǎn)發(fā)展園區(qū)，明確保留用地，兩減是指減土規(guī)非建設(shè)用地、減不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃結(jié)構(gòu)、不屬于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地，一加是指加符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、屬于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地。
（3）劃定方案
劃定產(chǎn)保區(qū)產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模349.5平方公里，劃定園區(qū)95個(gè)、街區(qū)141個(gè)、地塊116個(gè)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)模為100公頃以上，產(chǎn)業(yè)街區(qū)劃定規(guī)模為20-100公頃，園區(qū)和街區(qū)范圍設(shè)定依據(jù)《廣東省產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)指引》。產(chǎn)業(yè)地塊規(guī)模為2-20公頃，下限設(shè)定依據(jù)《佛山市南海區(qū)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市更新（“三舊”改造）工作的實(shí)施意見》。另外還有村級(jí)工業(yè)園改造提升項(xiàng)目，村級(jí)工業(yè)園改造提升項(xiàng)目指的是各鎮(zhèn)（街道）村（居）組集體建設(shè)用地范圍內(nèi)（可包括部分國有土地），占地面積30畝及以上的連片工業(yè)集聚區(qū)。
（4）分級(jí)情況
劃定一級(jí)管理區(qū)80.65%，二級(jí)管理區(qū)19.35%。一級(jí)控制線是為了保障城市長遠(yuǎn)發(fā)展確定的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重要的產(chǎn)業(yè)街區(qū)范圍界線，二級(jí)控制線是為了穩(wěn)定城市一定時(shí)期產(chǎn)業(yè)用地總規(guī)模，未來逐步引導(dǎo)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)街區(qū)和產(chǎn)業(yè)地塊范圍界線。
（5）配套棕線管理辦法
佛山市人民政府發(fā)布《佛山市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)佛山市城市棕線管理辦法的通知》（佛府辦（2018）28號(hào)）），將產(chǎn)業(yè)規(guī)模大小分為產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)組團(tuán)、產(chǎn)業(yè)地塊三類，城市棕線內(nèi)的產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行規(guī)模總量控制、動(dòng)態(tài)維護(hù)調(diào)整。該辦法將城市棕線分為兩級(jí)控制，一級(jí)控制線是指為了保障城市長遠(yuǎn)發(fā)展確定的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重要的產(chǎn)業(yè)組團(tuán)范圍界線。二級(jí)控制線是指為了穩(wěn)定城市一定時(shí)期產(chǎn)業(yè)用地總規(guī)模，未來逐步引導(dǎo)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)組團(tuán)和產(chǎn)業(yè)地塊范圍界線。
城市棕線原則上不得進(jìn)行修改，一級(jí)控制線確因省級(jí)及以上重大項(xiàng)目建設(shè)需要或急需完善市級(jí)公益性配套設(shè)施和城市公共服務(wù)功能等情況、二級(jí)控制線確因市級(jí)及以上重大項(xiàng)目建設(shè)需要或繼續(xù)完善片區(qū)公益性配套設(shè)施和城市公共服務(wù)功能等情況，方可進(jìn)行修改。城市棕線的修改應(yīng)以區(qū)為平衡單位，在空間布局更優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模不減少的前提下進(jìn)行調(diào)整。
城市棕線內(nèi)不得新增開發(fā)商鋪?zhàn)≌劢?jīng)營性房地產(chǎn)項(xiàng)目，城市棕線內(nèi)的用地除因公共服務(wù)設(shè)施、市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施、綠地和廣場(chǎng)、租賃型住房等公共利益需要外，原則上不得作為其他非產(chǎn)業(yè)用途。單個(gè)城市棕線內(nèi)的產(chǎn)業(yè)用地總面積不得低于該城市棕線范圍面積的60%。
城市棕線內(nèi)除產(chǎn)業(yè)用地外不大于40%配套用地的具體準(zhǔn)入要求，具體如下：
①禁止規(guī)劃居住用地（R類）（租賃性住房除外）。
②在滿足環(huán)保、安全防護(hù)、消防等相關(guān)要求的前提下可規(guī)劃公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地（A類）.
③可規(guī)劃為工業(yè)倉儲(chǔ)用地配套服務(wù)的零售商業(yè)用地（B11）及餐飲用地（B13），但應(yīng)滿足《佛山市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃修編（2016-2020）》中有關(guān)社區(qū)商業(yè)的規(guī)劃指引要求，應(yīng)控制適當(dāng)?shù)囊?guī)模，不應(yīng)建設(shè)城市綜合體等大型商業(yè)；允許規(guī)劃公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)用地（B4），但需滿足環(huán)保、安全防護(hù)、消防等相關(guān)要求。
④允許規(guī)劃道路與交通設(shè)施用地（S）、公用設(shè)施用地（U）、綠化廣場(chǎng)用地（G）。
2、村級(jí)工業(yè)園
佛山市村級(jí)工業(yè)園207平方公里，共1025個(gè)村級(jí)工業(yè)園，包括約11平方公里的零散用地。村級(jí)工業(yè)園分類改造計(jì)劃: 產(chǎn)保區(qū)內(nèi)92.4平方公里，其中拆除重建類42.89平方公里，綜合整理累49.51平方公里。產(chǎn)保區(qū)外114.87平方公里，其中復(fù)墾復(fù)綠類42.13平方公里，功能轉(zhuǎn)變類72.74平方公里。
3、城市更新實(shí)施意見
（1）規(guī)劃先行
規(guī)劃先行的核心是將城市更新規(guī)劃嵌入進(jìn)我市控規(guī)改革創(chuàng)新的編制和管理體系中、建立以城市更新單元為基本單位、以“更新單元計(jì)劃、更新單元規(guī)劃為主要內(nèi)容”的城市更新規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)體系。
（2）理順管理
把城市更新劃分為“計(jì)劃、規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)管”四大階段，明確各階段城市更新管理的重點(diǎn)，涉及到的管理事項(xiàng)和管理部門，構(gòu)建城市更新全流程管理體系。
（3）產(chǎn)業(yè)提升政策
佛山市產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)提升政策主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
土地整合方面，可以通過多種方式形成單一改造主體，允許更新項(xiàng)目范圍內(nèi)外建設(shè)用地憑證置換，自主改造的歸宗免過戶，可減免部分稅費(fèi)。土地供應(yīng)方面，允許通過公開出讓、協(xié)議出讓、土地流轉(zhuǎn)等多方式供地。土地兼容方面，允許兼容一部分生產(chǎn)生活配套、行政辦公等設(shè)施，納入市綜合提升的村級(jí)工業(yè)園，允許兼容不超過20%的研發(fā)、租賃住房、公共配套等計(jì)容建筑面積。計(jì)劃規(guī)劃方面，產(chǎn)業(yè)提升項(xiàng)目屬于城市更新單元計(jì)劃和規(guī)劃中的可簡化情形，計(jì)劃編制中不需要編制前期研究報(bào)告。
（4）舊村改造
推動(dòng)中心城區(qū)的舊村居改造是佛山市下階段城市誠信的重點(diǎn)領(lǐng)域，政策方面給予一定優(yōu)惠，主要體現(xiàn)在兩方面，一是舊村居認(rèn)定，允許宅基地搭配不超過總面積50%的其他類型集體用地，一并認(rèn)定為舊居改造，值得一提的是，據(jù)佛山市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，該50%的占比，并未明確規(guī)定是按土地總面積還是凈用地面積計(jì)算。二是舊村居地價(jià)計(jì)收，一方面認(rèn)定建筑面積2.2倍以下的不再計(jì)收土地出讓金，另一方面，同時(shí)享受200畝以上連片改造的地價(jià)計(jì)收優(yōu)惠政策。
（5）城市更新中的地價(jià)計(jì)收及補(bǔ)償
針對(duì)城市更新中的舊廠房改造及舊村居改造，佛山市政府均制定了出讓金優(yōu)惠政策。
①舊廠房改造中地價(jià)計(jì)收及補(bǔ)償
舊廠房改造中地價(jià)計(jì)收及補(bǔ)償主要分為三大塊：
工改工項(xiàng)目:在符合規(guī)劃、不改變土地用途、不延長土地使用年限情形下，不計(jì)收地價(jià)款；
工改居項(xiàng)目：掛賬收儲(chǔ)類：容積率2.5以下部分，按公開市場(chǎng)成交價(jià)的50%補(bǔ)償，城市更新項(xiàng)目規(guī)劃容積率2.5以上部分，按公開市場(chǎng)成交價(jià)的5%補(bǔ)償。協(xié)議出讓類：容積率2.5（含）以下部分，按土地市場(chǎng)價(jià)格的50%計(jì)收；城市更新項(xiàng)目規(guī)劃容積率2.5以上部分，按土地市場(chǎng)價(jià)格的95%計(jì)收。
工改商項(xiàng)目：掛賬收儲(chǔ)類: 容積率3.0(含)以下部分，按公開市場(chǎng)成交價(jià)的60%補(bǔ)償；城市更新項(xiàng)目規(guī)劃容積率3.0以上部分，按土地市場(chǎng)價(jià)格的30%補(bǔ)償。協(xié)議出讓類: 容積率3.0(含)以下部分，按公開市場(chǎng)成交價(jià)的40%計(jì)收；城市更新項(xiàng)目規(guī)劃容積率3.0以上部分，按土地市場(chǎng)價(jià)格的70%計(jì)收。
②舊村居改造中地價(jià)計(jì)收及補(bǔ)償
舊村居改造主要有三種模式：一是公開轉(zhuǎn)讓模式，即允許村集體土地轉(zhuǎn)國有性質(zhì)后，由村集體通過政府公開平臺(tái)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓收益在扣除相應(yīng)提留部分后按照一定比例補(bǔ)償村集體。二是自行改造模式，即村集體通過將出讓地塊抵押融資，然后成立公司自行改造。三是協(xié)議出讓模式，由市場(chǎng)土地進(jìn)行土地整合后，政府協(xié)議供地。涉及協(xié)議床的地價(jià)計(jì)收，拆建比2.2以內(nèi)免收地價(jià)，拆建比2.2以上的60%免收地價(jià)，充分讓利給市場(chǎng)和村集體。
③舊城鎮(zhèn)改造中地價(jià)計(jì)收及補(bǔ)償
舊城鎮(zhèn)改造模式一是政府征收模式，對(duì)于改造難度極大的舊城鎮(zhèn)改造項(xiàng)目，由政府主導(dǎo)通過傳統(tǒng)征收方式推進(jìn)，比如佛山東華里改造項(xiàng)目。二是協(xié)議出讓模式，市場(chǎng)主體可直接與改造單元內(nèi)的原業(yè)主達(dá)成一致后向政府申請(qǐng)改造，政府可直接供地給市場(chǎng)主體。舊城鎮(zhèn)改造采取協(xié)議出讓方式供地的，地價(jià)的計(jì)收為拆建比2.2以內(nèi)免收地價(jià)，也就是說，市場(chǎng)主體拆除原業(yè)主1平方的物業(yè)面積，新規(guī)劃條件下2.2平方的物業(yè)面積免收地價(jià)。
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