2、國家歷來對房屋和土地施行分別管理
國家歷來對房屋和土地施行分別管理，對房屋的征收，并不代表可以省略對土地征收的法律程序。其主要法律依據(jù)為《土地管理法》第十二條“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續(xù)”；第十三條“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，當然也包括具有“身份二重性”的“地方政府”及其雇傭的第三方拆遷單位；《物權法》第六條“物權公示原則 不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規(guī)定登記”，第二十八條“特殊原因導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的規(guī)定 因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力?！钡谌粭l“非依法律行為享有的不動產(chǎn)物權變動 依照本法第二十八條至第三十條規(guī)定享有不動產(chǎn)物權的，處分該物權時，依照法律規(guī)定需要辦理登記的，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權效力?！钡谒氖l第三款也規(guī)定“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”（國家對于及涉及土地征收的物權、不動產(chǎn)的處置問題在《物權法》中有詳盡的法律規(guī)定）。這里物權法將征收的對象“房屋”和“其他不動產(chǎn)”（土地是拆遷中重要的不動產(chǎn)）分別明確地加以表述，說明了它們是分別管理的兩個法律事項，同時說明了不僅征收的房屋要給予補償，征收的土地同樣要給予補償。
二〇一三年五月十五日最高法院在對山東省高級人民法院《關于征收國有土地上房屋時是否應當對被征收人未確權登記的空地和院落單獨予以補償?shù)恼埵尽返拇饛汀蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于征收國有土地上房屋時是否應當對被征收人未經(jīng)登記的空地和院落予以補償?shù)拇饛汀?2012)行他字第16號〕》中明確答復：“國有土地上房屋征收補償中，應將當事人合法享有國有土地使用權的院落、空地面積納入評估范圍，按照征收時的房地產(chǎn)市場價格，一并予以征收補償?！保ㄔ斠娢澹渡綎|省高級人民法院在征收國有土地上房屋時院落空地應予補償?shù)慕?jīng)典判例》）
山東省鄄城縣人民法院一位有正義感的法律界人士，在其《房屋征收決定能否收回土地使用權》一文中對此有深入詳實地論述。
國務院的《征收與補償條例》（590號令）頒布實施后，地方政府從拆遷補償安置糾紛的裁決者變?yōu)榉课菡魇张c補償（糾紛）法律關系的當事人。以“棚戶區(qū)改造”（舊城區(qū)改建）為名的房屋征收，其目的之一和客觀結果是將土地使用權收回再出讓，但地方政府大多并未給予土地使用權人以“適當”補償（特別是對院落、空地），也未就收回土地使用權啟動相應的法律程序，這種以房屋征收代替土地征收的方式收回土地使用權是沒有法律依據(jù)的，是非法的。
憲法第十三條明確規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權。國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對公民的財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。立法法第八條第七款規(guī)定“對非國有財產(chǎn)的征收、征用” 只能制定法律。顯然憲法、立法法是排除法律以外的行政法規(guī)可以作為征收的依據(jù)的。既使對土地征收及土地使用權收回是“為了公共利益需要”，也是法律保留事項，而不是行政法規(guī)可以直接制定的。
《憲法》第五條第三款“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”天津的征收與補償條例作為一個地方性行政法規(guī)（其法律效力要遠遠低于國家的土地法、物權法等法律），是無權規(guī)定征收個人財產(chǎn)（土地使用權價值）的，是違反國家違憲和相關法律的。即便是國務院的《房屋征收與補償條例》作為行政法規(guī)規(guī)定了征收行為，但行政法規(guī)是無權規(guī)定征收條件的，它與我國憲法、立法法是相違的。在沒有法律依據(jù)之下規(guī)定征收個人財產(chǎn)也存在違法、違憲的可能。
作為公民的房屋是否符合條例所規(guī)定的“城市舊區(qū)改建”為標準的強制征收條件，應當衡量是否與公共利益有關聯(lián)，這已經(jīng)不是僅從《房屋征收與補償條例》中所能講清楚的。在我國現(xiàn)行權力體制下，如果不依靠立法對“公共利益”作出嚴格界定，僅僅依靠地方政府的自律不僅解決不了“公共利益”的濫用，還存在地方國家機關會濫用《房屋征收與補償條例》第八條第五款和第六款形成的“漏斗效應”從而把所有約束國家公權力的努力化為烏有的危險。筆者也曾寫文章呼吁通過法律形式對“公共利益”加以界定，慶幸的是在2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議做出的《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉》中已對相關法律進行了修正，從而實現(xiàn)了以立法方式對“公共利益”加以界定。
我國的現(xiàn)狀是“房”“地”各自有相應的法律法規(guī)體系，國家也分別設有相應的職能部門進行管理，許多百姓手里不僅有《房產(chǎn)證》，還有《土地使用證》?！胺俊薄暗亍睓鄬僮兏謩e做出處理的也現(xiàn)象非常普遍，即便是政府將國有的房屋出售給個人，如房改住房，也常常不將相應的土地使用權確權給個人?！暗仉S房走”或 “房隨地走”的原則是在私法中為了“便利”買賣或轉讓等民事行為，即便是這樣，“房”“地”權屬變更仍需分別作出變更登記，私法原則不必然對公權力的行使具有約束力。即使房屋被“依法”征收，土地使用權也應按法律程序收回。
目前，我國規(guī)范建設用地使用權的法律法規(guī)主要有土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、物權法和《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。土地管理法是土地利用規(guī)范的最高層次法律。土地管理法第四十六條、第五十六條、第五十八條分別對征收土地、收回土地使用權的情形進行了規(guī)定。
特別是上述第五十八條提到:
“有下列情形之一的，由有關人民政府土地主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：
……
（二）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調整使用土地的
依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”
天津市紅橋區(qū)政府通過征收被征收人的房屋而收回土地使用權正是以“為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調整使用土地的” 這一條款為法律前提的，同時上述條款明確地寫明“依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償?！焙笳撸ㄑa償）是前者(收回土地使用權)的條件。只有在既滿足“前提”又滿足“條件”的情況下，收回土地使用權才是合法的，二和缺一不可。所以才有“有征收必有補償，無補償則無征收”，二者互為因果。
結論：無論在任何情況下，無論以何種理由，在沒有對土地進行適當補償?shù)那闆r下以房屋征收的名義收回土地使用權都是違法的，是對公民物權、財產(chǎn)權、民事權和人權的嚴重侵犯。
