對(duì)地方政府融資平臺(tái)利弊分析及建議
應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，投資4萬(wàn)億元刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。地方政府為搶抓機(jī)遇，加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，改善民生，創(chuàng)造政績(jī)，紛紛組建各種類型融資公司，導(dǎo)致了信貸投放的增長(zhǎng)異常迅猛，從而形成了地方政府巨額債務(wù)，一旦融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)失敗，地方政府承擔(dān)著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，嚴(yán)重危及到我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。本文重點(diǎn)就地方政府融資平臺(tái)利弊談?wù)劥譁\的認(rèn)識(shí)及建議。
一、地方政府融資平臺(tái)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要
近幾年來，我國(guó)城市化進(jìn)程開始進(jìn)入穩(wěn)定快速發(fā)展階段，加速城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于改善民生和吸引產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平有著重要作用。為此，地方政府需要大量的資金投入，才能帶來經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，沒有資金的投入，就沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于地方政府財(cái)力與事權(quán)不對(duì)稱，對(duì)于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的投入資金乏力，特別是分稅制改革后，財(cái)政收入逐漸向中央集中，地方財(cái)政收入在總收入中的比重逐漸下降，而事權(quán)下移。雖然中央財(cái)政每年都會(huì)通過轉(zhuǎn)移支付將財(cái)政資金重新?lián)芑氐胤绞褂?，但大部分資金都有專項(xiàng)用途，地方?jīng)]有自主權(quán)。在這種情況下，地方支出責(zé)任和支出能力之間存在巨大的資金缺口，尤其是中西地區(qū)縣市大部分地方財(cái)政純是吃飯財(cái)政，僅夠財(cái)政供給人員工資發(fā)放，基本的公共服務(wù)無(wú)財(cái)力提供，而這些地區(qū)的地方政府加快發(fā)展熱情最大，愿望最迫切，一心想通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來解決地方財(cái)政困難。就目前而言，中央4萬(wàn)億投資項(xiàng)目都需要地方政府進(jìn)行資金配套，國(guó)家預(yù)算法又規(guī)定，地方政府財(cái)政不能打赤字預(yù)算，地方政府不能發(fā)行債務(wù)。這樣就導(dǎo)致地方政府想方設(shè)法尋找資金來源，不得不在財(cái)政收入之外找資金。2009年初中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道，被地方政府視為鼓勵(lì)組建融資平臺(tái)。此后，相繼組建城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流量大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必須時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，通過這樣融資平臺(tái)來獲得資金提供公共服務(wù)和進(jìn)行基本建設(shè)投資。拿安徽省某縣為例，該縣為加快縣域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)建立省級(jí)開發(fā)區(qū)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸引大量項(xiàng)目進(jìn)駐開發(fā)區(qū)，其中引進(jìn)滬皖最大投資項(xiàng)目——上海華誼煤化工，總投資350億元，項(xiàng)目全部建成投產(chǎn)后可提供60億元財(cái)政收入。但項(xiàng)目需要10多億元配套資金，解決道路、防洪等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在一個(gè)中部地區(qū)縣級(jí)政府一時(shí)拿出10多億元投資是很難做到，只能通過地方政府融資平臺(tái)來解決資金投入乏力問題，這就充分反映地方政府融資是發(fā)展經(jīng)濟(jì)客觀需要。
二、地方政府融資平臺(tái)積聚沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)
地方政府融資平臺(tái)是一把“雙刃劍”，既可能給地方經(jīng)濟(jì)帶來發(fā)展，但同時(shí)也給地方政府帶來沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)，存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)報(bào)載目前全國(guó)3800多家地方政府融資機(jī)構(gòu)，而80%的融資平臺(tái)集中在縣（市）。中金公司目前發(fā)布的一份報(bào)告認(rèn)為，2009年底地方政府融資平臺(tái)貸款余額達(dá)到約6萬(wàn)億至7萬(wàn)億元，此后還將進(jìn)一步上升，直到2011年達(dá)到9.8萬(wàn)億元。地方政府融資平臺(tái)債務(wù)，已經(jīng)超過一年財(cái)政收入5萬(wàn)億元總額，這也說明地方財(cái)政的負(fù)債率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了100%。以中部地區(qū)某省某市為例，2010年人代會(huì)通過財(cái)政預(yù)算收入為10.2億元。今年一季度，通過市城投公司平臺(tái)共融資6.1億元，用于開發(fā)區(qū)安置房工程建設(shè)和新城開發(fā)建設(shè)。日前，與省開發(fā)行、農(nóng)發(fā)行、上海浦發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行廣泛對(duì)接，確保2010年再融資10億元資金，用于保障承接城市帶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)資金需求，大大超過財(cái)力承擔(dān)能力。目前，地方政府普遍承擔(dān)著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，直接危及到國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。針對(duì)這種情況，2010年1月19日，在國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理******************把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列入今年宏觀政策方面重點(diǎn)工作之一，已引起決策層對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)情況的擔(dān)心和關(guān)注。
三、地方政府融資平臺(tái)存在的主要問題
1、一些地方政府官員沒有樹立正確的政績(jī)觀。使出渾身解數(shù)在自己任期內(nèi)通過各類融資平臺(tái)向銀行等機(jī)構(gòu)融資舉債，往往抱著“中央政府不會(huì)讓地方政府破產(chǎn)”的心態(tài)，大膽地以超過財(cái)政收入數(shù)倍的規(guī)模大量舉債，存在著“錢我來花，取得的政績(jī)是我任期內(nèi)的，升遷后走人，債讓繼任者去償還”的想法，導(dǎo)致無(wú)度融資舉債。
2、借款人和借款項(xiàng)目一般不具備償還能力，地方政府成為擔(dān)保融資債務(wù)直接或間接償還來源。地方財(cái)政擔(dān)保融資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通設(shè)施建設(shè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)以及其它公益性項(xiàng)目等，有明顯社會(huì)效益，但沒有經(jīng)濟(jì)效益，這樣的債務(wù)全部需要地方財(cái)政資金來償還。
3、地方政府擔(dān)保融資規(guī)模過大，債務(wù)負(fù)擔(dān)率過高。地方政府往往通過多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲取貸款資金，形成多頭舉債。貸款銀行對(duì)地方政府的負(fù)債和擔(dān)保情況根本不清楚，死抓住擔(dān)保承諾函不放，甚至地方政府對(duì)自己的投融資平臺(tái)的總負(fù)債情況都不清楚，造成地方政府隱性負(fù)債的不斷增加并難以控制。
4、地方財(cái)政擔(dān)保融資貸款數(shù)額之大，期限較長(zhǎng)，短期內(nèi)難以回收本金和減少貸款規(guī)模，既降低了銀行資金流動(dòng)性，也造成風(fēng)險(xiǎn)性過度集中。
四、對(duì)規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的建議
1、深化地方政府投融資體制改革。一要進(jìn)一步深化投融資體制改革，培植政府投資主體，完善公司治理結(jié)構(gòu)，真正建立“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的社會(huì)投資增長(zhǎng)機(jī)制，運(yùn)用多種融資手段，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新型投融資體制。二要完善投融資政策，嚴(yán)格界定地方政府投資范圍，使地方政府投資主要用于市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局有著重大影響的項(xiàng)目；完善科學(xué)決策程序，建立政府投資決策咨詢?cè)u(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)地方政府投資管理科學(xué)化、精細(xì)化、民主化和法制化。三要加強(qiáng)投資監(jiān)督管理，建立責(zé)任追究制度和權(quán)力制衡機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目跟蹤管理，完善督查制度。
2 、建立科學(xué)合理規(guī)范的債務(wù)管理方式。要建立“負(fù)債有度、總債有控、用債有方、償債有錢、管債有規(guī)、舉債有責(zé)”的科學(xué)、合理、規(guī)范的債務(wù)管理方式。一是適度發(fā)行地方政府債券，不能一味強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)，簡(jiǎn)單禁止地方政府融資，要改變發(fā)展中國(guó)經(jīng)濟(jì)不能單靠中央政府一臺(tái)“發(fā)動(dòng)機(jī)”推進(jìn)，而要讓地方政府多臺(tái)“發(fā)動(dòng)機(jī)”共同參與、共同推進(jìn)，因而由上級(jí)政府對(duì)地方政府舉債能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并提供相應(yīng)信用擔(dān)保，將政府性債務(wù)控制在地方財(cái)力可承受的范圍之內(nèi)。二是嚴(yán)格控制銀行貸款行為，將銀行融資行為限于有效儲(chǔ)備建設(shè)土地為目的的土地抵押中短期貸款，減少不可變現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)抵押貸款。三是立法建立償債長(zhǎng)效機(jī)制。既要將政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃納入預(yù)算控制，建立政府償債基金和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，又要本著“誰(shuí)借誰(shuí)還誰(shuí)受益”及“誰(shuí)審批、誰(shuí)擔(dān)保、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立起借用還相統(tǒng)一和責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)償還機(jī)制，嚴(yán)格確定償債單位，確保落實(shí)償債資金來源。
3、妥善處理地方政府融資負(fù)債遺留問題。要妥善處理原有地方政府融資平臺(tái)公司拖欠銀行貸款的問題，在全面清理政府性債務(wù)基礎(chǔ)上，對(duì)于承擔(dān)公益項(xiàng)目建設(shè)債務(wù)，主要依靠財(cái)政性資金償還；對(duì)于有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目債務(wù)，主要依靠自身收益償還債務(wù)；對(duì)于不屬于公益性項(xiàng)目債務(wù)，誰(shuí)借款誰(shuí)償還債務(wù)，落實(shí)債務(wù)償還主體。
4、強(qiáng)化對(duì)地方政府投融平臺(tái)整合管理。要整合地方政府投融資平臺(tái)，打造運(yùn)轉(zhuǎn)高效的投融資平臺(tái)，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府融資能力，形成借用還良性循環(huán)機(jī)制。將地方政府各種不同類型投融資平臺(tái)公司，按照法定程序注銷。依法組建一個(gè)強(qiáng)有力的投融資（集團(tuán)）公司，作為地方政府對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目投資以及城市資源開發(fā)和利用的運(yùn)作代表平臺(tái)，并按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互獨(dú)立的原則，建立科學(xué)決策、規(guī)范運(yùn)營(yíng)、嚴(yán)格監(jiān)管，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的地方政府投融資平臺(tái)。
5、加快財(cái)政管理體制改革。要健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高地方政府提供基本公共服務(wù)能力，加快建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，增強(qiáng)地方政府提供公共服務(wù)能力，以減少地方政府舉債行為。
6、金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理。一是要改進(jìn)對(duì)地方政府項(xiàng)目的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立以政府負(fù)債狀況為基礎(chǔ)、建設(shè)項(xiàng)目為依據(jù)的信貸準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等；二是根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，通過第三方擔(dān)保、資產(chǎn)抵押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保方式，構(gòu)建完善的擔(dān)保結(jié)構(gòu)，確保貸款資金安全；三是積極開展銀團(tuán)貸款，增強(qiáng)銀行間的信息溝通，建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的分?jǐn)倷C(jī)制。
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