《廣州市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》草案（以下簡稱“草案”）數(shù)月前完成了公示。草案提出廣州的目標(biāo)愿景是“美麗宜居花城、活力全球城市”，城市性質(zhì)是“廣東省省會、國家重要中心城市、歷史文化名城、國際綜合交通樞紐、商貿(mào)中心、交往中心、科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，逐步建設(shè)成為中國特色社會主義引領(lǐng)型全球城市”。2035年常住人口規(guī)模控制在2000萬人左右，管理服務(wù)人口按2500萬人左右進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配置。
市域功能布局圖（《廣州城市總體規(guī)劃（2017-2035年）草案》）
筆者認(rèn)為，處在城市規(guī)劃改革時(shí)期的廣州總規(guī)，面臨著引領(lǐng)國內(nèi)城市規(guī)劃革弊求新的機(jī)遇。筆者希望通過對城市總體規(guī)劃作用的回溯與反思、廣州與周邊城市競合和協(xié)同發(fā)展的判斷、廣佛超級城市建設(shè)的趨勢等角度出發(fā)，對于新時(shí)期總規(guī)改革的要點(diǎn)、廣州城市空間整體結(jié)構(gòu)與重心、重要地區(qū)南沙、廣州新城、航空城、知識城等應(yīng)如何發(fā)展等問題，提出自己的觀點(diǎn)與建議。
“總把新桃換舊符”
改革中的城市總體規(guī)劃
這一輪大城市，尤其是特大、超大城市總體規(guī)劃改革強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略引領(lǐng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素支撐，期望劃分中央和地方事權(quán)，上報(bào)審批的文件只聚焦于上級事權(quán)。草案體現(xiàn)了從規(guī)劃技術(shù)層面走向城市戰(zhàn)略決策層面，而空間資源和土地利用管控則試圖通過“三規(guī)合一”、控制性詳細(xì)規(guī)劃深化。
這就產(chǎn)生了兩個(gè)問題：一是戰(zhàn)略研究的尺度究竟應(yīng)該是在區(qū)域還是市域？二是城市總體規(guī)劃還要不要管控土地利用，管控的尺度究竟是片區(qū)還是地塊？
1.1 總規(guī)戰(zhàn)略層面該做什么？
城市發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該是基于區(qū)域競合，明確市域資源配置。也就是說，在戰(zhàn)略層面首先要回應(yīng)自己在國家和區(qū)域發(fā)展中的角色，解決城市發(fā)展戰(zhàn)略定位、明確戰(zhàn)略性開發(fā)地區(qū)，協(xié)調(diào)好區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、歷史文化保護(hù)、生態(tài)保護(hù)。然后還要進(jìn)行市域空間結(jié)構(gòu)與土地資源的匹配，以及進(jìn)一步落實(shí)空間及土地開發(fā)管控。缺乏區(qū)域視角和明確管控對象的規(guī)劃，只能是一個(gè)發(fā)展宣言、一個(gè)愿景。為此，廣州總規(guī)應(yīng)進(jìn)一步明確區(qū)域開發(fā)和保護(hù)的管控對象、增強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和管控能力。
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1.2 總規(guī)對城市的主要作用是什么？
城市規(guī)劃最本質(zhì)的對象是城市土地使用，城市總體規(guī)劃是面向城市長期和整體的土地利用管控工具，其重點(diǎn)在于城市戰(zhàn)略性空間資源和全市性的基礎(chǔ)設(shè)施、歷史文化保護(hù)、生態(tài)安全系統(tǒng)的安排。顯然，城市總體規(guī)劃不能放棄城市尺度的土地使用和空間管控。大城市，尤其是特大、超大城市總體規(guī)劃或許可以在片區(qū)尺度上控制戰(zhàn)略性空間的土地使用，但總規(guī)表達(dá)的管控方式一定要體現(xiàn)城市政府對于城市級別戰(zhàn)略性空間、全市性的基礎(chǔ)設(shè)施空間、歷史文化保護(hù)、生態(tài)安全系統(tǒng)空間的管控有效性，并明確對于片區(qū)尺度上的落實(shí)方法，以推動城市發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。而中小城市的總體規(guī)劃則應(yīng)該管控整個(gè)城市的土地利用。
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1.3 總規(guī)創(chuàng)新：突破“規(guī)模至上”的合成謬誤。
城市總體規(guī)劃需要同時(shí)向上、向下形成發(fā)展共識。以前的城市總體規(guī)劃編制，內(nèi)容越來越龐雜，城市政府把用于地方城市開發(fā)管控的所有技術(shù)文件都一攬子報(bào)給上級審批。為了避開期間夾雜的大量“私貨”，上級主管部門不得不搞了一套城市規(guī)劃強(qiáng)制性規(guī)定和城市總體規(guī)劃審批辦法。其中最糾結(jié)的是城市性質(zhì)，而最難以判別的其實(shí)主要是城市發(fā)展規(guī)模：因?yàn)橹挥型ㄟ^規(guī)劃審批拿到更多城市建設(shè)用地規(guī)模，城市政府才能獲取更多土地財(cái)政。過去的城市總體規(guī)劃某種程度上成為爭取城市發(fā)展規(guī)模的工具。
特別是在市帶縣體制下的中國城市，基層政府有較強(qiáng)的發(fā)展意愿。城市總體規(guī)劃及大城市的片區(qū)土地使用規(guī)劃必須為區(qū)、縣、鎮(zhèn)的“三規(guī)合一”和控制性詳細(xì)規(guī)劃提供上位規(guī)劃依據(jù)，否則每一屆城市政府下轄的區(qū)、縣、鎮(zhèn)都會通過不斷地利用“三規(guī)合一”和控制性詳細(xì)規(guī)劃這些土地開發(fā)工具，在地塊層面通過法定程序把法定規(guī)劃修正為符合自己任期目標(biāo)期望的模樣，而放任機(jī)會主義的短期決策，最終可能導(dǎo)致城市整體發(fā)展的合成謬誤。
廣州總規(guī)的創(chuàng)新，首先應(yīng)突出對于“規(guī)模至上”的理性批判和實(shí)質(zhì)性的行動策略。同時(shí)，對于城市開發(fā)邊界、歷史文化保護(hù)、生態(tài)安全的紫線、綠線保護(hù)系統(tǒng)等，不能僅僅沿襲過去雄厚的技術(shù)儲備，而應(yīng)該結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略的需要，作出更加積極的探索。
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02
“風(fēng)物長宜放眼量”
應(yīng)對粵港澳大灣區(qū)建設(shè)作出回應(yīng)
2.1 粵港澳大灣區(qū)格局
2017年3月的政府工作報(bào)告，大珠江三角洲正式更名為“粵港澳大灣區(qū)”。隨著港珠澳大橋的全線貫通、香港高鐵段“一地兩檢”的實(shí)施，大灣區(qū)將日益成為全面推進(jìn)內(nèi)陸同港澳互利合作，同發(fā)展、共繁榮的國家級平臺。
早在2014年12月，國務(wù)院為了推動內(nèi)陸和港澳臺的深度融合，決定在珠江三角洲設(shè)立中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。隨著第二虎門大橋的貫通、深中通道的開工、沿海高鐵越江方案的確定，廣州南沙新區(qū)片區(qū)（廣州南沙自貿(mào)區(qū)）、深圳前海蛇口片區(qū)（深圳蛇口自貿(mào)區(qū)）、珠海橫琴新區(qū)片區(qū)（珠海橫琴自貿(mào)區(qū)）三個(gè)片區(qū)的聯(lián)系在加強(qiáng)。
2.2 南沙，廣州中心？區(qū)域臥城？
在草案中特別提出要“強(qiáng)南沙”，把南沙作為城市唯一的副中心，并計(jì)劃讓其30分鐘直達(dá)大灣區(qū)主要城市中心區(qū)和重大交通樞紐。問題是南沙究竟是在與深圳、東莞、佛山、中山、珠海的競合中尋求自己的分工，還是在廣州市域獲得自己的分工？這兩個(gè)分工能不能疊加？
按照目前深圳積極推進(jìn)伶仃洋東岸建設(shè)的態(tài)勢，前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、深圳寶安國際機(jī)場、即將在2018年9月建成的世界最大規(guī)模的會展中心（148萬平方米）已經(jīng)在全力搶占區(qū)域產(chǎn)業(yè)高地。相對而言，南沙投入不足、建設(shè)滯后，如果僅僅加入小伶仃洋灣區(qū)的分工，其最理想的角色也不過是眾多“副中心”之一，稍有不慎，還有可能成為深圳人的居住新城。南沙，孤懸伶仃洋畔！
南沙只有真正融入廣州城市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展脈絡(luò)之中，積極參與構(gòu)筑穗深港（第二）科技創(chuàng)新走廊，在北起廣州科學(xué)城、天河智慧城、琶洲會展中心、國際電商城、廣州大學(xué)城、廣州創(chuàng)新城這條軸線上尋求分工，才能在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代獲得自身大發(fā)展的機(jī)會。
這條軸線恰恰是2000年廣州城市發(fā)展戰(zhàn)略提出的“南拓軸”，而其中重中之重的恰恰是廣州新城（現(xiàn)“亞運(yùn)城”所在地），由于廣州軌道交通4號線早已貫通其間，開發(fā)條件已經(jīng)成熟。只有將南沙納入廣州城市功能分工系統(tǒng)，南沙才是廣州的南沙，才有可能成為廣州經(jīng)濟(jì)的火車頭；只有通過廣州新城的建設(shè)，才能把廣州城市產(chǎn)業(yè)和人口向南疏解分工，只有城市經(jīng)濟(jì)活動和人口的向南集聚，才能支撐起南沙作為“廣州21世紀(jì)濱海CBD”的定位，即真正的廣州第二CBD。如果能夠以這個(gè)身份加入環(huán)伶仃洋灣區(qū)的分工，就完全有可能可能與深圳前海共同構(gòu)筑“雙中心”，獲得自身爭取更大發(fā)展的機(jī)會。
市域空間結(jié)構(gòu)圖（《廣州城市總體規(guī)劃（2017-2035年）草案》）
03
“逐君兄弟歲月深”
應(yīng)大力推進(jìn)廣佛超級城市建設(shè)
3.1 廣佛同城化的良好基礎(chǔ)
廣佛在國內(nèi)算是最好的同城化案例。從2008年國務(wù)院出臺《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，廣佛同城邁入第10個(gè)年頭。2017年廣州GDP總值達(dá)21500億元，佛山GDP達(dá)9500億元，兩市GDP總值占粵港澳大灣區(qū) GDP的三分之一。
廣佛同城化發(fā)展最不需要擔(dān)心的就是經(jīng)濟(jì)層面，因?yàn)樵缭谏鲜兰o(jì)90年代，市場就發(fā)揮了資源配置的基礎(chǔ)性作用，促使兩地形成“行政有界、經(jīng)濟(jì)無疆”的格局。2012年中國第一條城際地鐵——廣佛地鐵開通，兩地互聯(lián)互通有了很大改善，加速了人流、物流、資金流等要素交流，尤其是在產(chǎn)業(yè)協(xié)作和布局上，已成為珠三角城市一體化進(jìn)程的標(biāo)桿。最為典型的就是汽車產(chǎn)業(yè)，早在2000年代就已形成“廣州整車，佛山汽配”的格局。廣佛兩地的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性很強(qiáng)，市場發(fā)揮了關(guān)鍵作用，同城化進(jìn)一步加速了資源的配置和成本的下降。
3.2 廣佛進(jìn)一步協(xié)作的迫切需要
區(qū)域競合環(huán)境在迅速變化：已經(jīng)開工建設(shè)的深中通道一旦打通，深圳新興產(chǎn)業(yè)資源將無縫對接珠江西岸的周邊城市，就會對廣州和佛山的產(chǎn)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢產(chǎn)生巨大的挑戰(zhàn)，大幅度壓縮廣佛兩地傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)腹地。而另一方面，隨著廣深創(chuàng)新走廊的建設(shè)，深莞同城化發(fā)展也在提速，珠三角城市的競爭將愈加激烈。廣佛兩地要繼續(xù)保持領(lǐng)先態(tài)勢，就要積極行動應(yīng)對，抱團(tuán)發(fā)展汲取力量，通過“廣州服務(wù)+佛山制造”探尋進(jìn)一步整合資源、做大做強(qiáng)的前景。
廣佛兩地政府要做的就是盡量拆除妨礙兩地經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的制度藩籬，然后通過積極作為推動落實(shí)互聯(lián)互通。首先基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與市場需求存在很大差距，目前兩地政府不是沒有規(guī)劃，關(guān)鍵是因?yàn)楸疚恢髁x而推進(jìn)緩慢。例如廣州南站本來是連接廣佛的重要站點(diǎn)，但目前向西通道嚴(yán)重不足；又如廣佛兩地在金沙洲交通鏈接方面進(jìn)展緩慢。其次是廣佛同城生活仍有障礙，公共服務(wù)一體化存在短板。
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3.3 必須打造“廣佛超級城市”
顯然廣佛同城已經(jīng)進(jìn)入走進(jìn)“深水區(qū)”。佛山在重點(diǎn)推進(jìn)南海-荔灣、順德-番禺、三水-花都等合作示范區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，提出與廣州同心攜手打造珠三角灣區(qū)世界級城市群的主力軍，打造廣佛“超級城市”。從昔日的競爭到競合，再到現(xiàn)在的協(xié)作，是廣佛在應(yīng)對粵港澳大灣區(qū)競爭日益加劇的必然之路。
廣佛同城在實(shí)際操作層面上的難度始終是珠三角城市群中難度最低的，但廣佛兩地都要下大力氣，實(shí)現(xiàn)深層次的一體化，如基礎(chǔ)設(shè)置一體化、產(chǎn)業(yè)配置一體化、公共服務(wù)一體化等高度一體化。此外還要去研究、探索一些制度安排，以打破行政壁壘。
目前已經(jīng)推動的“廣佛新城”只是一個(gè)很小的嘗試，應(yīng)該明確將荔灣區(qū)的芳村、番禺南站新城和南海東部桂城、大瀝劃定為“廣佛同城合作試驗(yàn)區(qū)”，為廣佛超級城市探路。探索不同行政區(qū)之間協(xié)同發(fā)展的制度安排，為基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、生活同城制定一攬子計(jì)劃，重點(diǎn)突破公共服務(wù)一體化的問題；又如合理規(guī)劃廣州南站向西通道，連接三山、陳村、北滘，進(jìn)入佛山新城，再到高明等地，打造成廣佛同城新軸。——廣州總規(guī)應(yīng)作出建設(shè)廣佛超級城市的實(shí)質(zhì)性安排。
*本文首發(fā)于【北京規(guī)劃建設(shè)】雜志2018年第2期，城PLUS經(jīng)作者授權(quán)轉(zhuǎn)載發(fā)布，文章代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。
