先秦“荒政十二策”生命力何在
——讀《周禮·地官司徒》筆記
中國是個自然災(zāi)害多發(fā)的國家，從有人類記錄以來，旱澇災(zāi)害、山地災(zāi)害、海岸帶災(zāi)害每年都在中國發(fā)生。故而，中國歷代國家管理者都把應(yīng)對自然災(zāi)害作為一項(xiàng)重要國策，這項(xiàng)國策稱為“荒政”。所謂“荒政”，是中國古代救濟(jì)饑荒的法令、制度與政策、措施的統(tǒng)稱。古往今來，在繼承前代成果的基礎(chǔ)上，“荒政”不斷繼續(xù)發(fā)展，為中華民族治理自然災(zāi)害留下了一筆極為珍貴的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化遺產(chǎn)。最早系統(tǒng)記錄古代荒政政策的著作，是先秦的《周禮》。
《周禮》也稱《周官》，是一部記載典章制度的書籍?！吨芏Y》分天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官六篇，以官職聯(lián)系各種制度，保存了一部分古代真實(shí)的制度。書中對社會保障方面也多有涉及，反映出古代中國傳統(tǒng)社會保障制度的早期面貌。《周禮·地官司徒》篇中有一章關(guān)于荒政對策的記載，文字很少，共十二條62個字，但內(nèi)容極為豐富。
“以荒政十有二聚萬民。一曰散利，二曰薄征，三曰緩刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去幾，七曰眚禮，八曰殺哀，九曰蕃樂，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盜賊。”
這段文字的意思是，要以十二條措施對付災(zāi)荒，保證老百姓不致流離失所。一是散利，就是好年成時積聚糧食，荒年饑歲時發(fā)給百姓，使百姓得到好處。二是薄征，就是減輕賦稅。三是緩刑，就是饑荒之年犯罪的多，用刑要輕緩。逼得太緊，適得其反。四是弛力，就是把百姓從繁重的徭役勞動中解放出來，使百姓得到適當(dāng)?shù)男菹?。五是舍禁，就是廢除山野湖澤的禁令，準(zhǔn)許百姓去采集野菜、果蔬，獵取鳥獸、捕捉魚蝦等，便于充饑。六是去幾，就是免除關(guān)市征稅。七是眚禮，就是減少或省去吉禮中的禮數(shù)。八是殺哀，就是減少兇禮中的禮數(shù)。九是蕃樂，就是封閉樂器，不準(zhǔn)歌舞作樂。十是多昏，就是兇年要簡化婚禮，以增加百姓結(jié)婚機(jī)會。十一是索鬼神，就是搜索鬼神，對之祈禱，以求降福。十二是除盜賊，就是兇年盜賊多，要盡快鏟除。
這是我國歷史上首次提出的系統(tǒng)的荒政制度。這些荒政措施約可分成兩大類。一類表現(xiàn)在禮儀、祭祀方面，如眚禮、殺哀、蕃樂、多昏（婚）、索鬼神等。限于人類認(rèn)識能力以及天命觀的盛行，先秦時期人們認(rèn)為災(zāi)禍?zhǔn)巧咸鞂θ碎g不當(dāng)行為的懲罰，故而每當(dāng)災(zāi)禍發(fā)生時，總要舉行祭祀儀式。但在兇荒之年，天子舉行的祭儀有所減省，所謂“以荒禮哀兇札，以吊禮哀禍災(zāi)”，這種“荒禮”即孔子所言的“（人君）兇年則乘駑馬，馳道不修，祈以弊玉，祭祀不懸，祀以下牲，此賢君自貶以救民之禮”之謂，其實(shí)就是要求統(tǒng)治者在災(zāi)荒降臨之際約束自己的行為，節(jié)省開支。
另一類是政治、經(jīng)濟(jì)行為方面，如散利、薄征、緩刑、弛力、舍禁、去幾、除盜賊等，這才是積極的切實(shí)可行的防治手段。分析《周禮》可以發(fā)現(xiàn)，先秦“荒政”具有較完整的體系。其一有組織保障?！吨芏Y·天官》“小宰”以官府的六種聯(lián)事來會辦國家政務(wù)，所言的“喪荒之聯(lián)事”，即聯(lián)合各部門辦理王者之喪禮與有關(guān)饑荒的救濟(jì)對策。如“司稼”，巡野觀稼以察知年成好壞，決定征收賦稅的辦法，若民間所需糧食不敷，則加以救濟(jì)；“遺人”掌理“邦之委職”，以備天子施惠，鄉(xiāng)里所余用以救濟(jì)民之困乏，司門司關(guān)所余用以撫恤陣亡將士的老弱眷屬，縣都所余用以荒年的救濟(jì)等；此外如“廩人”、“倉人”、“旅師”等亦各有所司。《大司徒》中還提出在地方基層建立鄉(xiāng)遂組織，使其互相救助。
其二有具體措施。政治方面，主要指法律刑罰方面，荒年有特殊的政策，如寬緩刑罰，安定民心；如對發(fā)生災(zāi)荒的諸侯國予以救助。經(jīng)濟(jì)方面，表現(xiàn)為散利、薄征、弛力、舍禁、去幾等舉措。值得指出的是，《周禮》中體現(xiàn)了積谷備荒的救荒思想。史載早在夏代已有倉儲的存在，周代在總結(jié)夏、商二代經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，蓄積糧食尤受重視。較《周禮》稍后的《禮記·王制》中提出：“國無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國非其國也。三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食。以三十年之通，雖有兇旱水溢，民無菜色?！薄吨芏Y》的倉儲制度，是一項(xiàng)積極的荒政舉措，開后世儲粟備荒說的先河，也是社倉、義倉制度的濫觴。另外，從救荒的角度，《周禮》提出的“移民就谷”、“移民通財(cái)”方法，對于當(dāng)時以及后世也是產(chǎn)生了深刻影響的。
《周禮》中樸素唯物主義的抗災(zāi)救荒思想，在后世得到了進(jìn)一步的發(fā)展，尤其到了明清時代，救荒思想的內(nèi)容更是進(jìn)一步豐富。有意思的是，清代的“荒政”也是十二條。據(jù)清代嘉慶《大清會典事例》記載，“荒政”是：“一曰備祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰發(fā)賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲賦；八曰緩征；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興工筑；十有二曰集流亡”。清代嘉慶“荒政”十二條是否借鑒了先秦“荒政十二策”，那就無從考證了。但這十二條對策所透視出來的思想、措施，基本囊括并發(fā)展了歷代相沿而成的各項(xiàng)救災(zāi)、備荒措施。按救災(zāi)的基本程序，有報(bào)災(zāi)（報(bào)災(zāi)是政府統(tǒng)籌規(guī)劃的原始依據(jù)，也是政府救災(zāi)的第一步）、勘災(zāi)（即確定災(zāi)情等級過程）、審戶（指核實(shí)災(zāi)民戶口，劃分極貧、次貧等級，以備賑濟(jì)）、發(fā)賑（指按照賑票所列數(shù)目將賑米或賑銀發(fā)放到災(zāi)民手中）。了解災(zāi)情后，蠲免、賑濟(jì)、調(diào)粟、借貸、除害、安輯、撫恤等方面就成為清政府救災(zāi)的最主要措施。蠲免即為遇災(zāi)時免除錢糧賦稅，這是清代救災(zāi)的重要措施。賑濟(jì)是指用錢糧無償救濟(jì)災(zāi)民。調(diào)粟即通過糧食調(diào)撥來救濟(jì)災(zāi)民。借貸是指由國家出借錢糧等物給災(zāi)民并于秋成繳還。除害主要指捕除蝗蟲。安輯指對遇災(zāi)流亡在外的災(zāi)民的安置。撫恤指對災(zāi)民予以救濟(jì)措施。
縱觀跨越了二千多年的荒政對策，體現(xiàn)了一種歷史的必然性。其必然性表現(xiàn)在：一是民本思想的一脈相承。民本思想強(qiáng)調(diào)“民惟邦本”，主張“重民”、“利民”、“富民”、“愛民”、“恤民”。其中的“恤民”是荒政的宗旨。二是救災(zāi)對策的傳承發(fā)展。中國的荒政措施和制度至清代已經(jīng)完備，對于抵御自然災(zāi)害、安定人民群眾、恢復(fù)社會生產(chǎn)、穩(wěn)定統(tǒng)治秩序等方面，對今天的國家管理者都有積極意義。當(dāng)然，古代荒政又具有時代缺陷特征。中國的救災(zāi)思想中有較長時間內(nèi)占主體地位的當(dāng)屬消極救濟(jì)思想，即只主張進(jìn)行災(zāi)后救濟(jì)或補(bǔ)救的思想，這種思想包括臨災(zāi)治標(biāo)的賑濟(jì)說、調(diào)粟說、養(yǎng)恤說、安輯說、蠲緩說等。至于祈禱天神、地神、山神、龍神來灌輸精神信仰的辦法，今天更不足取。
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