提起環(huán)境公益訴訟 為綠色發(fā)展保駕護(hù)航
最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長(zhǎng) 鄭新儉
綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活追求的重要體現(xiàn)。黨的十八屆五中全會(huì)提出的綠色發(fā)展理念及建設(shè)美麗中國(guó)的宏偉規(guī)劃，對(duì)檢察機(jī)關(guān)服務(wù)和保障生態(tài)文明建設(shè)提出了新的更高要求，給正在推進(jìn)的公益訴訟改革試點(diǎn)帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)要牢記使命、擔(dān)當(dāng)責(zé)任，立足職能找準(zhǔn)切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，大力加強(qiáng)對(duì)綠水青山的司法保護(hù)。
一、堅(jiān)持把環(huán)境資源保護(hù)作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的首要任務(wù)。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會(huì)明確提出的司法改革任務(wù)。經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)并經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，自2015年7月起在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展為期兩年的試點(diǎn)。按照《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》的部署要求，在檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟案件范圍中，履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境案件是重點(diǎn)；在提起行政公益訴訟案件范圍中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為、造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件是重點(diǎn)。
試點(diǎn)以來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真從影響本地區(qū)群眾生產(chǎn)生活、社會(huì)反映強(qiáng)烈、百姓深?lèi)和唇^的方面摸排適宜提起公益訴訟的案件線索。截至2015年12月25日，試點(diǎn)地區(qū)共在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索501件，其中環(huán)境資源領(lǐng)域313件，占總數(shù)的62%。最高檢已批復(fù)同意提起公益訴訟的5起案件，均為環(huán)境公益訴訟案件。2015年12月16日，山東省慶云縣檢察院對(duì)該縣環(huán)保局提起行政公益訴訟，啟動(dòng)了試點(diǎn)后首例檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件。隨后，貴州省錦屏縣檢察院、福建省清流縣檢察院先后對(duì)本縣環(huán)保局提起行政公益訴訟，江蘇省檢察機(jī)關(guān)分別對(duì)許建惠、許玉仙環(huán)境污染行為和徐州市鴻順造紙有限公司環(huán)境污染行為提起民事公益訴訟。
牢牢抓住公益這個(gè)核心，把環(huán)境資源保護(hù)作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的首要任務(wù)，符合綠色發(fā)展的戰(zhàn)略需要，符合人民群眾的司法需求，符合檢察職能的內(nèi)在要求，不僅在試點(diǎn)期間必須作為當(dāng)務(wù)之急，更應(yīng)當(dāng)在公益訴訟制度構(gòu)建和實(shí)施中一以貫之。
二、堅(jiān)持把提起行政公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的最后手段。這一輪的司法改革進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)行政權(quán)的司法監(jiān)督。黨的十八屆四中全會(huì)要求建立檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的督促糾正機(jī)制。這項(xiàng)改革措施與檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度能夠在行政檢察新格局中形成互動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)要從中進(jìn)一步把握行政權(quán)、司法權(quán)的運(yùn)行特點(diǎn)以及法律監(jiān)督自身規(guī)律，妥善用好訴訟這一監(jiān)督方式，嚴(yán)格落實(shí)訴前程序，堅(jiān)持把提起公益訴訟作為法律監(jiān)督的最后手段。在試點(diǎn)過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)擬提起行政公益訴訟之前，先向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。經(jīng)過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍然處于受侵害狀態(tài)的，依據(jù)授權(quán)向法院提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)審慎地行使公益訴權(quán)，既避免對(duì)行政秩序和效率造成沖擊，也大幅度降低了司法成本。
三、堅(jiān)持把提起環(huán)境公益訴訟與追訴生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的犯罪行為有效銜接形成合力。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，與批捕、起訴、職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督等司法辦案活動(dòng)一樣，都是在履行法律監(jiān)督職能。在環(huán)境資源保護(hù)方面，檢察機(jī)關(guān)擁有多措并舉的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于實(shí)施環(huán)境污染行為的公民、法人或其他組織，根據(jù)行為性質(zhì)及危害后果，依法追究其刑事責(zé)任，或者提起民事公益訴訟由法院判令其停止侵害、消除影響、賠償損失；對(duì)于在環(huán)境監(jiān)管中違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)及其工作人員，通過(guò)檢察建議、提起行政公益訴訟等方式，督促其糾正違法行為或依法履行職責(zé)，涉嫌職務(wù)犯罪的依法立案查處。這些手段相輔相成，不能偏廢，也不可濫用。
檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門(mén)與偵查監(jiān)督部門(mén)、職務(wù)犯罪偵查部門(mén)等業(yè)務(wù)部門(mén)之間，應(yīng)當(dāng)建立健全線索雙向移送、結(jié)果雙向反饋的工作機(jī)制。特別是在部署開(kāi)展破壞環(huán)境資源犯罪專(zhuān)項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)或查辦生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域職務(wù)犯罪專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，要切實(shí)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源整合，真正把提起環(huán)境公益訴訟與其他法律監(jiān)督手段有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域刑事、民事、行政全方位的法律監(jiān)督和司法保護(hù)，更好地為綠色發(fā)展保駕護(hù)航。
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