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“十四五”期間，如何在保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)先保障糧食生產(chǎn)，穩(wěn)定糧食面積和產(chǎn)量，確保谷物基本自給和口糧絕對安全？是亟需研究的重要課題。為此，我們考察了素有“天下黃河富寧夏”之稱的寧夏回族自治區(qū)。

最近兩年，寧夏在制止耕地“非農(nóng)化”、防止糧田“非糧化”方面，創(chuàng)造了許多成功經(jīng)驗(yàn)，也取得了良好效果?？梢愿爬椤拔鍌€(gè)機(jī)制”：即耕地“非糧化”有序騰退機(jī)制；耕地保護(hù)“地長制”監(jiān)管機(jī)制；占補(bǔ)平衡耕地后期管護(hù)產(chǎn)業(yè)化機(jī)制；解決種糧效益低下的一二三產(chǎn)業(yè)融合機(jī)制；耕地保護(hù)高科技信息化的監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)快速反應(yīng)機(jī)制。

同時(shí)，在耕地“非農(nóng)化”“非糧化”方面也存在一些問題。從耕地“非農(nóng)化”情況看，一是違規(guī)占用耕地挖湖造景和建設(shè)綠化景觀。二是違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)。三是部分重大建設(shè)項(xiàng)目占用耕地。四是部分耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目存在占優(yōu)補(bǔ)劣和補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量不實(shí)。從耕地“非糧化”情況看，一是永久基本農(nóng)田“非糧化”問題。寧夏永久基本農(nóng)田種植糧食面積900.03萬畝，“非糧化”面積為500.27萬畝，占自治區(qū)永久基本農(nóng)田面積的36%。二是永久基本農(nóng)田“非糧化”形式具有地域特點(diǎn)。寧夏發(fā)展林果業(yè)122.58萬畝、未耕種和休耕147.08萬畝、天然牧草地和人工牧草地74.08萬畝，分別占本區(qū)永久基本農(nóng)田“非糧化”面積的24.5%、29.4%、14.81%。三是流轉(zhuǎn)的永久基本農(nóng)田存在“非糧化”問題。永久基本農(nóng)田流轉(zhuǎn)到工商資本企業(yè)，有的種植蔬菜瓜果，有的發(fā)展林果業(yè)，有的種植中藥材，未完全種植糧食作物。

剖析其原因：一是法律法規(guī)和政策規(guī)定棉、油等“非糧化”耕地和部分非耕地可以劃入永久基本農(nóng)田。二是種糧比較收益低，經(jīng)營主體不愿種糧。三是耕地轉(zhuǎn)為其他地類的需求依然旺盛。枸杞和葡萄是自治區(qū)確定的九大產(chǎn)業(yè)之一，“十四五”期間，枸杞計(jì)劃由35萬畝增加到70萬畝，葡萄由50萬畝增加到100萬畝，種植用地面臨占用耕地風(fēng)險(xiǎn)。四是對耕地種糧的補(bǔ)貼不盡科學(xué)合理。地方政府對種植“非糧”作物補(bǔ)貼力度遠(yuǎn)大于種糧補(bǔ)貼。五是相關(guān)法律法規(guī)對永久基本農(nóng)田“非糧化”管控措施不完善，多原則性要求，少懲罰措施，缺乏可操作性。六是部分地方政府和相關(guān)部門監(jiān)管不到位。重視程度不夠，職責(zé)邊界不清，執(zhí)法監(jiān)察薄弱。

由南至北，從六盤山到賀蘭山；我們一路考察、一路討論、一路思考，形成我國耕地“非農(nóng)化”“非糧化”監(jiān)管政策與機(jī)制的建議如下：

第一，尊重地理格局，設(shè)置防御底線，合理利用不同資源稟賦的耕地資源。耕地的保護(hù)，與地理、水資源利用條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史傳承等密切相關(guān)。建議耕地保護(hù)監(jiān)管：一是應(yīng)根據(jù)我國地理格局的差異性，考慮不同區(qū)域耕地保護(hù)的任務(wù)目標(biāo)和監(jiān)測監(jiān)管重點(diǎn)。如隨北半球降雨臨界點(diǎn)全線向北飄移，可以把黃河流域、北方防沙帶作為我國未來的耕地補(bǔ)充潛力區(qū)提前進(jìn)行規(guī)劃；允許東北森林帶內(nèi)已開墾耕地作為永久基本農(nóng)田予以保護(hù)；對25度以上陡坡耕地、石漠化耕地、零星破碎耕地等不利于穩(wěn)定利用的耕地，不再納入南方丘陵山地帶相關(guān)?。▍^(qū)）的耕地保有量目標(biāo)。二是應(yīng)秉承“實(shí)事求是，尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、分類指導(dǎo)”的原則，分類施策。對確屬于可以長期穩(wěn)定利用、糧食產(chǎn)能高的耕地，納入永久基本農(nóng)田、劃入糧食生產(chǎn)功能區(qū)實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。三是對耕地質(zhì)量差、難以穩(wěn)定利用的耕地，允許實(shí)施生態(tài)退耕，或在產(chǎn)業(yè)用地政策規(guī)定內(nèi)，發(fā)展糧食作物之外的其他特色農(nóng)產(chǎn)品和養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。四是探索符合耕地質(zhì)量的園地轉(zhuǎn)換為耕地的有效實(shí)現(xiàn)途徑。允許將發(fā)展乳業(yè)、牛羊肉所需的青飼料種植和具有當(dāng)?shù)靥厣拿?、?yōu)、特、新農(nóng)產(chǎn)品基地（如葡萄、枸杞園地）納入永久基本農(nóng)田的管理范疇。五是把“確保不破壞耕作層、不破壞根植水系、有助于土壤改良、有助于耕地質(zhì)量等級提高”，作為糧田“非糧化”的防御底線和耕地用途轉(zhuǎn)換的管制條件。

第二，以省域?yàn)閱卧?，推行黨政同責(zé)和全域田長制，壓實(shí)耕地保護(hù)的屬地責(zé)任。一是在?。▍^(qū)、市）單元內(nèi)全面推行“田長制”，按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)、無縫對接、全面覆蓋、責(zé)任到人”的原則，推動(dòng)建立省（區(qū)、市）、市（區(qū)）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村多級聯(lián)動(dòng)全覆蓋的耕地保護(hù)網(wǎng)格化監(jiān)管體系。二是設(shè)立省（區(qū)、市）總田長和市（區(qū)）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級田長，總田長由省（區(qū)、市）黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任，對全省各級“田長制”工作負(fù)總責(zé)，其余各級田長負(fù)責(zé)監(jiān)督落實(shí)責(zé)任區(qū)域的“田長制”工作。三是強(qiáng)調(diào)“黨政同責(zé)”，層層壓實(shí)各級黨委、政府耕地保護(hù)屬地監(jiān)管責(zé)任，實(shí)行接任、離任交清單制度，把耕地保護(hù)作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要內(nèi)容，作為考核硬指標(biāo)推動(dòng)責(zé)任落實(shí)。四是盡快制定和實(shí)施《地方各級黨委、政府耕地保護(hù)黨政同責(zé)考核辦法》，建立考核結(jié)果與干部使用、保護(hù)任務(wù)、支持政策和資金相聯(lián)系的措施。

第三，厘清職責(zé)邊界，完善法律責(zé)任，構(gòu)建堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”和防止糧田“非糧化”的部門協(xié)同監(jiān)管體系。一是按照職能邊界，全面厘清監(jiān)管職責(zé)，推進(jìn)監(jiān)管事項(xiàng)梳理，著力構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、齊抓共管、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的協(xié)同監(jiān)管體系，增強(qiáng)各行各業(yè)堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”和防止糧田“非糧化”的自覺意識(shí)。二是加快《耕地保護(hù)法》的調(diào)研論證和起草工作，進(jìn)一步明確部門之間“非糧化”的監(jiān)管職責(zé)。譬如，自然資源部門側(cè)重耕地?cái)?shù)量管控和“非農(nóng)化”、“非糧化”監(jiān)測監(jiān)管；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門側(cè)重耕地質(zhì)量建設(shè)、播種面積管控、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選址及立項(xiàng)批復(fù)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中糧田“非糧化”行為執(zhí)法監(jiān)察；林草部門側(cè)重林果產(chǎn)業(yè)發(fā)展管控、退耕還林還草項(xiàng)目選址及立項(xiàng)批復(fù)、以及在編制林草規(guī)劃時(shí)提前避讓永久基本農(nóng)田；發(fā)改部門在各產(chǎn)業(yè)發(fā)展及項(xiàng)目選址和立項(xiàng)審批時(shí)，側(cè)重耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地政策落實(shí)審查，嚴(yán)把項(xiàng)目審批關(guān)口；交通部門在各類交通項(xiàng)目選址、建設(shè)時(shí)，統(tǒng)籌考慮綠化林帶建設(shè)等輔助功能，提前規(guī)劃避讓永久基本農(nóng)田。三是在法律、法規(guī)（國務(wù)院發(fā)文）、規(guī)章和規(guī)范性文件中明確耕地“非農(nóng)化”和糧田“非糧化”違法主體的法律責(zé)任和處罰措施。

第四，優(yōu)化調(diào)整，有序騰退，構(gòu)建切實(shí)保障我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品安全的耕地保護(hù)新機(jī)制。一是根據(jù)各地長期穩(wěn)定的耕地分布情況，通過永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作，逐步將城鎮(zhèn)周邊零星、碎片化耕地調(diào)出，而將長期穩(wěn)定的耕地調(diào)入永久基本農(nóng)田范圍。二是以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》下發(fā)之日為時(shí)點(diǎn)，問責(zé)繼續(xù)占用糧田實(shí)施“非糧化”行為的主體和監(jiān)督不利的部門。三是對于該時(shí)點(diǎn)之前發(fā)生的“非糧化”行為，結(jié)合擬騰退產(chǎn)業(yè)的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等因素，合理統(tǒng)籌安排騰退工作計(jì)劃，逐步恢復(fù)耕地耕種條件。四是合理處理耕地、建設(shè)用地、生態(tài)用地之間在空間上客觀存在相互重疊的矛盾關(guān)系，通過富有彈性的行政、經(jīng)濟(jì)手段，結(jié)合市場變動(dòng)情況，有序引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)各地類之間用途管制和依法依規(guī)合理轉(zhuǎn)換。

第五，完善用途管制制度，創(chuàng)新占補(bǔ)平衡方式，研究制定堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”和防止糧田“非糧化”的管控新規(guī)則。一是全面加強(qiáng)耕地用途管制，建立耕地轉(zhuǎn)換管制規(guī)則。由國土空間用途管制逐步細(xì)化到農(nóng)用地、耕地用途管制，厘清永久基本農(nóng)田的內(nèi)涵，明晰永久基本農(nóng)田、耕地和糧田不同的管制目標(biāo)和管理程序。二是明確耕地和永久基本農(nóng)田向其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)換的管制規(guī)則。如糧田向非糧田，耕地向園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)換的原則與條件。三是建立耕地面積增加和減少的總量平衡制度。耕地進(jìn)出項(xiàng)目，包括建設(shè)用地、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、自然災(zāi)毀等減少項(xiàng)目，土地整治、增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加項(xiàng)目。四是創(chuàng)新占補(bǔ)平衡方式，鼓勵(lì)“先補(bǔ)后占”，探索建立生態(tài)占用耕地的占補(bǔ)平衡制度的可行性。

第六，實(shí)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)融合，切實(shí)解決種糧比較效益低的歷史性難題。種糧比較效益低是造成耕地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象的重要原因之一，解決糧食效益低下問題是未來耕地保護(hù)的重要發(fā)展方向。建議：一是將農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、主產(chǎn)區(qū)傾斜，按實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼，提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性、指向性，使補(bǔ)貼真正流向種糧農(nóng)戶、大戶和合作社。二是發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)一二三產(chǎn)融合。如支持設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、采摘和品嘗農(nóng)業(yè)發(fā)展用地，推廣通過集體土地股份制促進(jìn)農(nóng)民增收致富的“稻漁空間”經(jīng)驗(yàn)。三是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提升價(jià)值鏈，帶動(dòng)種糧農(nóng)民增收。四是發(fā)展“糧食銀行”，堅(jiān)持糧食最低保護(hù)價(jià)制度，防范種糧人的自然和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

第七，從虛擬量管理轉(zhuǎn)向?qū)嵨锪抗芾恚⑹〖壐乇Ｗo(hù)智能化監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)施可視化監(jiān)測監(jiān)管。寧夏回族自治區(qū)自然資源廳探索運(yùn)用信息化技術(shù)手段，構(gòu)建全區(qū)耕地保護(hù)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，改變了過去傳統(tǒng)單一的耕地保護(hù)監(jiān)管模式，從虛擬量管理向?qū)嵨锪抗芾磙D(zhuǎn)變。建議在全國復(fù)制“寧夏經(jīng)驗(yàn)”：一是，構(gòu)建覆蓋全?。ㄊ小^(qū)）的耕地保護(hù)智能化監(jiān)管平臺(tái)。整合多源衛(wèi)星資源，采用圖像解譯技術(shù)，分季度獲取遙感影像數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)全區(qū)耕地變化圖斑的準(zhǔn)確判讀定位；整合土地利用現(xiàn)狀、永久基本農(nóng)田、耕地占補(bǔ)平衡等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，形成耕地保護(hù)綜合應(yīng)用數(shù)據(jù)庫。二是，配套開發(fā)實(shí)地核查舉證系統(tǒng)，違法查處更加高效快捷。將監(jiān)測出來的疑似變化圖斑，分發(fā)各縣（市、區(qū)）進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)舉證，耕地變化情況實(shí)現(xiàn)即時(shí)在線監(jiān)管。三是，建立全流程的監(jiān)管制度體系。從耕地變化圖斑監(jiān)測到舉證、處置，明確?。▍^(qū)、市）、市（區(qū)）、縣各級主管部門工作內(nèi)容和監(jiān)管職責(zé)，形成三級聯(lián)動(dòng)監(jiān)管的耕地保護(hù)合力。四是，嚴(yán)格查處違法違規(guī)占用耕地行為。按照“既處理人、又處理事”的原則，堅(jiān)決徹查到底，務(wù)必完成整改。