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國外土地流轉(zhuǎn)概況

政策舉例

1.1征用政策

1.1.1美國的土地征用制度

美國法律規(guī)定：政府因發(fā)展公共事業(yè)而征地，個人要做出讓步，但是，政府必須提出需要征地的充分理由，以及不低于市場價格的足夠補償。由于美國是典型的土地私有制國家，所以通過給予合理補償來征用土地實際上就是購買土地，是一種市場行為。美國土地征用補償標準是根據(jù)土地被征用時的市場價格為基準，加上土地可預期的未來價值，并充分考慮土地所有者的利益而加以補償。為了避免政府操縱征地過程，確定給農(nóng)民的補償一般通過獨立的市場中介組織，如資產(chǎn)評估公司等對土地的價值進行評估。在對失地農(nóng)民的安置問題上，美國非常重視教育和職業(yè)培訓在社會保障中的作用，加強對農(nóng)民的培訓，增強失地農(nóng)民再就業(yè)的能力。

1.1.2英國的土地征用制度

在英國，當議會確認土地的使用目的是有利于公眾利益后，用地部門可以依法獲得強制征用土地的權(quán)力。法律規(guī)定只有法定機構(gòu)才有有強制征地權(quán)，如地方政府或政府中負責經(jīng)濟振興的部門。在英國，征地拆遷戶都會按照到其受損利益的市價為標準以及額外補償做出的賠償。一般來說，征地拆遷戶在此基礎(chǔ)上，在《強制征購土地法》實施的第二個月，拆遷戶可以得到10%的額外補償。征地農(nóng)民的安置由征地部門與開發(fā)商通過談判實現(xiàn)，通過重新安置拆遷戶減少開發(fā)商賠償金額，也使被征地拆遷戶得到合理的補償。

1.1.3日本的土地征用制度

日本實施征地的主體資格必須得到建設(shè)大臣或者相應都道府縣知事的批準，嚴格按照《土地收用法》、《河川法》等規(guī)定的公益性設(shè)施建設(shè)進行審批。征地補償金額為市場價格乘以物價變動修正率，征地必須在政府的嚴格監(jiān)視下進行，雙方按照市場價格進行交易，只有在正常交易受挫時才動用征用程序。它十分注重市場的作用并尊重當事雙方的主觀意愿。日本的土地征用，無論從征地程序還是補償標準上，都做到了有法可依，并照顧到了土地所有人的利益。政府還在農(nóng)村對農(nóng)民進行職業(yè)技能培訓，使其適應工作環(huán)境并獲得勞動技能，在很大程度上減少了征地的阻力。

1.2租佃政策

美國聯(lián)邦政府的土地政策使大量的廉價公共土地進入土地交易市場，這在客觀上平抑了不斷上漲的土地價格，減輕了農(nóng)民獲取土地的資金壓力，控制了租佃農(nóng)場數(shù)量的進一步上升，增加了農(nóng)民擁有土地的可能性。

1.3集中政策

法國原是一個農(nóng)業(yè)長期落后的國家，但在戰(zhàn)后用了二十多年的時間迅速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，其政府對土地集中采取如下經(jīng)濟措施：

1.3.1實行退休金和補助金制度

1962年法國農(nóng)業(yè)指導補充法建立了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整社會行動基金，通過以退休金補貼促使較年長的農(nóng)場主停止經(jīng)營或自愿讓出他們的農(nóng)場，有利于土地整治。

1.3.2建立土地整治與農(nóng)村安置公司

土地整治與農(nóng)村安置公司有收購土地和農(nóng)場的優(yōu)先權(quán)，把分散的土地收買來以后，通過合并、整治、改良和規(guī)劃來改進土地結(jié)構(gòu)、擴大部分農(nóng)場面積，利于開發(fā)土地和安置農(nóng)民。

1.3.3鼓勵農(nóng)民相互合作

在農(nóng)場面積偏小的地區(qū)，為了解決土地過分分散，支持和幫助無地或少地的農(nóng)民，國家通過財政和經(jīng)濟措施，提倡和鼓勵農(nóng)民集體生產(chǎn)。在創(chuàng)辦各種互助合作組織時，國家給予優(yōu)惠待遇。

1.3.4確定農(nóng)產(chǎn)品價格

法國是歐洲經(jīng)濟共同體的成員國之一，其農(nóng)產(chǎn)品價格是根據(jù)歐洲共同市場來確定的，當國內(nèi)市場上農(nóng)產(chǎn)品價格低于共同市場價格時，國家要給予補貼，即達到保護價格的標準。對法國五十個農(nóng)場成本分析表明，農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模越大，成本越低，利潤越高，從而促使土地集中。

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國外土地政策特色

2.1土地產(chǎn)權(quán)清晰

英國新制度經(jīng)濟學家Ronald指出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提條件，土地產(chǎn)權(quán)成為制約土地市場運行的一個重要因素。Gorton分析Moldova地區(qū)小規(guī)模土地經(jīng)營狀況時，提出確定清晰的土地所有權(quán)屬和頒發(fā)正式授權(quán)的土地證書，才能充分發(fā)揮土地市場的功能。美國的土地流轉(zhuǎn)制度是以土地私有權(quán)為基礎(chǔ)的家庭農(nóng)場制度，土地的所有權(quán)主要源于購買或政府的無償贈送，土地產(chǎn)權(quán)邊界明晰，土地私有受法律保障，土地買賣自由度大，土地流轉(zhuǎn)可依靠市場進行調(diào)節(jié)。由此可見，發(fā)達國家土地產(chǎn)權(quán)明晰強化了土地市場功能，而較高的土地市場自由度能推進土地快速流轉(zhuǎn)。

2.2中介服務(wù)機構(gòu)

中介服務(wù)機構(gòu)作為土地流轉(zhuǎn)過程的橋梁和媒介，微觀層面上促成農(nóng)民合作，宏觀層面上加快土地流轉(zhuǎn)速度，保證流轉(zhuǎn)成功率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化。20世紀20年代，法國為擴大農(nóng)場規(guī)模，制定了土地改革政策，建立了由國家代表進行監(jiān)督的土地整治與農(nóng)村安置公司和土地事務(wù)所。日本在1970年《土地法》兩次修訂后，取消政府對土地占有和使用的限制，允許土地租借和轉(zhuǎn)讓，培育和扶持了一系列中介機構(gòu)并對其給予一定政策優(yōu)惠。

2.3法律體系健全

隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，日本政府根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟發(fā)展狀況，逐步出臺一系列法律法規(guī)，廢除土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)限制，鼓勵小農(nóng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模經(jīng)營，完善有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的配套法律體系，如：1993年日本《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基盤強化法》放寬對土地生產(chǎn)法人的條件限制，允許與農(nóng)業(yè)相關(guān)或支持農(nóng)業(yè)事業(yè)的股份企業(yè)獲取土地生產(chǎn)法人資格，使土地流轉(zhuǎn)的主體范圍擴大到其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)或組織法人；2003年日本政府進一步允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人以外的一般企業(yè)從市鎮(zhèn)村借入土地。

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國外經(jīng)驗啟示

3.1推進土地確權(quán)與健全土地市場機制

與美國等發(fā)達國家相比，中國不能施行土地私有化的原因，除意識形態(tài)不同外，更重要的是現(xiàn)在農(nóng)民未獲得完整的土地所有權(quán)。目前，中國《憲法》中土地產(chǎn)權(quán)概念尚不清晰，土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)存在不足，造成集體和農(nóng)戶之間的權(quán)利邊界處于含混狀態(tài)，土地所有權(quán)主體虛置，如上海市松江區(qū)是最早進行農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的試點地區(qū)，其家庭農(nóng)場經(jīng)營者手中的土地權(quán)利并不是集中到個人手中，而是同時屬于三方，即集體擁有土地所有權(quán)，被確權(quán)的農(nóng)民擁有土地承包權(quán)，家庭農(nóng)場主擁有土地經(jīng)營權(quán)。在中國土地市場調(diào)節(jié)下的土地流轉(zhuǎn)和集中成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心問題，很多地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)信息不對稱，這樣導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易成本高昂。Macmillan從經(jīng)濟學角度分析土地交易市場，指出土地在公開市場自由交易過程中會發(fā)生市場失靈，造成土地利用的動蕩。因此，中國要完善和推進土地確權(quán)工作，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地產(chǎn)權(quán)，此外，政府還應對土地流轉(zhuǎn)市場進行宏觀調(diào)控，直接干預市場運行，達到健全土地流轉(zhuǎn)市場機制的目的。

3.2大力培育中介機構(gòu)

日本為促進土地合理流動培育和扶持一系列中介機構(gòu)，并給予一定的政策優(yōu)惠，法國設(shè)立土地銀行，購買土地再租賃給農(nóng)民。相比之下，中國只有少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)尚不健全，導致土地流轉(zhuǎn)信息受阻。中國政府可借鑒日本和法國的經(jīng)驗，結(jié)合中國農(nóng)村發(fā)展的實際情況，通過培育中介服務(wù)機構(gòu)來引導土地流轉(zhuǎn)的方向和發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營，同時從立法、政策上為培育良好的中介機構(gòu)提供保障和扶持，鼓勵或創(chuàng)建中介機構(gòu)，從而更好地為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。

3.3健全土地法律體系

中國目前現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)法律限制性規(guī)定較多，尚不能擺脫土地零碎經(jīng)營的現(xiàn)狀，與日本鼓勵農(nóng)民出售土地、退出土地經(jīng)營相比還有一定差距。中國未來要實行更大規(guī)模的規(guī)范化土地流轉(zhuǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款成為解決種植大戶資金短缺、破解資金瓶頸難題的重要途徑。中國政府要在鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的同時，健全和完善包括《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔保法》在內(nèi)的一系列法律法規(guī)。

3.4適當引進企業(yè)資本

與日本、韓國有限制的準許企業(yè)資本下鄉(xiāng)相比，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍很少涉及農(nóng)戶與企業(yè)間流轉(zhuǎn)。原因在于企業(yè)資本雖能帶來充足的資金、先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)和規(guī)范的生產(chǎn)管理，但也面臨風險，因為企業(yè)一旦把土地用于非農(nóng)生產(chǎn)，就可能危及國家糧食安全。在引進企業(yè)資本時，中國可借鑒日本的經(jīng)驗，逐步放開對企業(yè)資本下鄉(xiāng)的限制，同時堅持“農(nóng)地農(nóng)用”限制政策，發(fā)揮企業(yè)積極作用，促使中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。