隨著一些較大城市陸續(xù)在戶籍制度上改革，中國最后戶籍改革攻堅戰(zhàn)就集中在極少數(shù)特大城市
文｜《財經(jīng)》記者 張明麗
編輯｜王延春
近日，江蘇省發(fā)改委就《關于促進全省經(jīng)濟持續(xù)回升向好助力高質(zhì)量發(fā)展繼續(xù)走在前列的若干政策措施》（征求意見稿）（下稱“《措施》”）公開征求意見，“全?。暇?、蘇州市區(qū)除外）全面取消落戶限制政策”引發(fā)廣泛關注。《措施》提出，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。全?。暇⑻K州除外）全面取消落戶限制政策，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉移人口進城落戶標準統(tǒng)一。南京、蘇州進一步完善積分落戶政策，確保社保繳納年限和連續(xù)居住年限分數(shù)占主要比例，鼓勵根據(jù)城市綜合承載能力和功能定位，區(qū)分主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等區(qū)域，分類制定落戶政策。穩(wěn)步推進基本公共服務常住人口全覆蓋。武漢大學社會學院教授呂德文告訴《財經(jīng)》，《措施》降低落戶門檻，放寬了學歷等條件限制，解決一部分人落戶需求。并且，《措施》順應了城鎮(zhèn)化進度，城鎮(zhèn)化前期，學歷較高的工人已經(jīng)落戶城市，現(xiàn)在是要把農(nóng)民工也納入城市化進程中。一方面，《措施》放寬了弱勢群體落戶城市限制，另一方面，《措施》倒逼城市公共服務體系及社會福利保障改革。據(jù)了解，除了江蘇省，經(jīng)濟強省浙江也官宣除了杭州市區(qū)，全省全面取消落戶限制政策。湖北（除了武漢市）、青海、黑龍江、吉林、云南等多個省份都先后取消了落戶限制政策。在國家層面，早在2022年7月，國家發(fā)改委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》要求繼續(xù)深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制。公安部8月舉行的發(fā)布會也提出，在戶籍政策方面將采取一系列新舉措，如“健全以常住地登記戶口制度，進一步放寬落戶條件、降低落戶門檻”。上海交通大學安泰經(jīng)濟管理學院特聘教授陸銘告訴《財經(jīng)》，中央層面已經(jīng)明確戶籍制度改革的最終目標，即實現(xiàn)完全自由落戶，把戶籍管理轉變成一種常住地登記制度。公共服務按常住人口配置。但從操作層面來看，一些人口流入較多的地方公共服務和基礎設施不足，所以戶籍制度改革只能是漸進的。
隨著城鎮(zhèn)化的進展，農(nóng)村轉移人口不斷增加，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到47.7%。為了解決農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)后的身份問題，據(jù)了解，有關部門將推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。各地出臺鼓勵有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的農(nóng)村人口落戶政策。陸銘告訴《財經(jīng)》，當前，全國范圍內(nèi)的戶籍制度改革正在加速推進中，從戶籍制度改革的進展來看，最后的難點是，人口流入多的發(fā)達地區(qū)和較發(fā)達地區(qū)，尤其是一些超大和特大城市，仍然存在著落戶壁壘，在與戶籍制度相關的公共服務方面，外來人和本地人之間待遇不平等。江蘇此次出臺文件是戶籍制度改革及實現(xiàn)人口自由流動的重要一步，隨著一些較大城市陸續(xù)在戶籍制度上改革，中國最后戶籍改革攻堅戰(zhàn)就集中在極少數(shù)特大城市。呂德文介紹，由于一線城市資源較好，人口涌入壓力大，未來10年之內(nèi)，一線城市不見得會放開落戶。但除此之外，二三線城市都有吸納人口的危機感，中小城市更應該提前籌備戶籍制度相關改革措施。目前，在戶籍改革方面比較常用的規(guī)則是積分落戶制。陸銘介紹，近年來，積分落戶制的主要改革方向，一是增加名額。目前大城市的積分落戶是以積分為條件，附加落戶名額，現(xiàn)在中央已經(jīng)要求人口流入地要大幅度增加積分落戶名額。二是積分落戶要以實際居住年限和社保繳納年限為主要標準，教育水平等標準權重將降低。城市發(fā)展需要服務工作崗位的人群，應該破除教育水平對他們積分落戶的限制。“從統(tǒng)一大市場的建設角度來說，人口自由流動是必須要實現(xiàn)的目標”，陸銘說，但中國人口長期以來一直向少數(shù)地區(qū)匯集，積累下來大量非本地戶籍的城市常住人口，既不利于人力資源優(yōu)化配置，也不利于實現(xiàn)社會公正和共同富裕。“隨著時間推移及現(xiàn)代化發(fā)展的需要，人口集中的趨勢越來越明顯，所以戶籍制度改革愈發(fā)緊迫?！标戙懻f，中國老齡少子化導致人口紅利已經(jīng)消失，因此，提高人力資源配置效率成為新經(jīng)濟社會發(fā)展動力。陸銘告訴《財經(jīng)》，從實現(xiàn)共同富裕及社會公正角度來看，推進外來人口市民化和公共服務的均等化是必要的。地方政府已經(jīng)意識到加大外來人口相關的公共服務投入的重要性。尤其在老齡化愈發(fā)嚴重的背景下，本地孩子越來越少，加大針對流動人口子女教育的投入有利于帶動更多新生入學，改善當?shù)氐娜丝诮Y構。在2023中國國際金融年度論壇上，中國社會科學院國家高端智庫首席專家蔡昉表示，中國已進入人口和經(jīng)濟發(fā)展的雙重新常態(tài)，為提高經(jīng)濟發(fā)展的長期可持續(xù)性，戶籍制度等一系列重大體制改革仍然需要推進。蔡昉指出，去年開始人口負增長成為中國人口發(fā)展的新常態(tài)，也使得中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)。人口和經(jīng)濟的雙重新常態(tài)，使得居民收入增長放慢，居民消費預期下降。就業(yè)結構性困難加大，也使得居民消費趨于保守。在這樣的大背景下，蔡昉指出，城市中接近40%的人的戶口都不在居住的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道。10-24歲的群體中有60%多的人都沒有當?shù)貞艨冢绊懙皆撊后w的就業(yè)、技能提升、消費意愿、安家立業(yè)和生育意愿等多個方面。為了提高經(jīng)濟發(fā)展的長期可持續(xù)性，制度改革仍然需要推進。
根據(jù)陸銘、陳斌開和鐘寧樺多年前的研究，在同等條件下，外來人口比本地人口的消費平均要低16%-20%。一是因為，外來人口的社會保障覆蓋面低，所以要為養(yǎng)老和醫(yī)療儲蓄。二是由于外來人口不能在本地長期居住，一旦回鄉(xiāng)就面臨著收入銳減的問題，所以迫使他們?yōu)槲磥韮π?。三是，外來人口不能在本地定居，就不愿購置家電等耐用品?span>因此，如果改變外來人口身份，實現(xiàn)市民化，就可以改變他們對未來的預期和消費行為，有利于提升他們的生活質(zhì)量和促消費。“戶籍制度改革可以立竿見影、真金白銀地刺激消費?！辈虝P分析認為，研究表明，農(nóng)民工消費被戶籍抑制23%，比如1.8億農(nóng)民工成為戶籍市民，可增加消費支出約2萬億元，改革紅利可以大幅彌補消費缺口。與之對應的是，隨著戶籍制度改革的推進，相關制度亟待改進。首先要改革的就是公共服務的增長。陸銘認為，在人口流入地，要加大教育投入，尤其是學前教育投入和高中階段教育，目前高中教育對外來人口基本不開放。此外，還要推進廉租房建設，外來人口大多從事服務業(yè)，服務業(yè)大多集中于市中心，公租房的建設不能離市區(qū)太遠。隨著市民化進程的推進，城市最低生活保障要覆蓋到相應人群，農(nóng)村的宅基地相關配套改革也要同步跟上，包括閑置宅基地有償復耕，轉化成建設用地指標，可跨地區(qū)交易等。不過，呂德文認為，戶籍制度改革對消費產(chǎn)生影響可能不會特別大。一是以往戶籍制度不限制買房，在大城市，只要交夠社保年限就可以購置房產(chǎn)。另一方面，現(xiàn)在開放戶籍制度接納的是消費能力有限的人群，所以即使釋放消費，程度也是有限的。此外，農(nóng)村現(xiàn)在的消費水平很高，跟城市沒有量級差別。呂德文同時指出，戶籍制度本身已經(jīng)不存在二元性，除北上廣等一線城市，其他城市落戶都比較容易。但二元性還廣泛存在于土地制度方面。戶籍二元制不明顯，但土地二元制明顯，主要是為了防止城市人去農(nóng)村購買土地，這樣制度保證了農(nóng)民可以進城并且留有退路。
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