PPP(Public—Private—Partnership)運(yùn)營模式是指由政府出資與社會融資共同合作建設(shè)國家需要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的合作形式。通過合作，各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更有利的經(jīng)濟(jì)效果，同時(shí)合作各方共同承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
采用PPP融資運(yùn)營模式的項(xiàng)目，需要社會資本參與項(xiàng)目部分投資，通過合作機(jī)制與政府基礎(chǔ)設(shè)施管理部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，政府管理部門在經(jīng)營期向特許經(jīng)營的“項(xiàng)目公司”收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)用或給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，以平衡管理部門對公益性功能的要求和社會資本出資人對項(xiàng)目投資收益之間的關(guān)系。
以PPP模式實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以采用多種不同的運(yùn)作方式，大致可以分為外包類、特許經(jīng)營類、私有化類等。根據(jù)我國的實(shí)際情況，作為資源控制類項(xiàng)目，不宜采取私有化的形式招募社會資本參與項(xiàng)目運(yùn)營，宜考慮以特許經(jīng)營模式引導(dǎo)國有控股的社會資本參與工程建設(shè)運(yùn)營。
鑒于重大水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式還處在探索起步階段，考慮到我國各省目前財(cái)政支出增長能力有限，為降低政府財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)，水利建設(shè)項(xiàng)目要結(jié)合工程開發(fā)任務(wù)和可能的財(cái)務(wù)收入情況，在PPP融資運(yùn)營模式中應(yīng)重點(diǎn)考慮BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）、BOOT（建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）等模式進(jìn)行分析比較研究。
對于在經(jīng)營期具有較好現(xiàn)金流量和一定盈利能力的水利建設(shè)項(xiàng)目，如能夠在特許經(jīng)營期間獲得足夠的現(xiàn)金流量以收回投資并給予社會投資人基本投資回報(bào)，可采用特許經(jīng)營期BOT模式。即“政府出資人代表”與“項(xiàng)目公司”簽訂特許經(jīng)營合同，授予“項(xiàng)目公司”在特許經(jīng)營期內(nèi)具有特許經(jīng)營權(quán)。特許經(jīng)營期滿后，“項(xiàng)目公司”移交項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)給“政府出資人代表”。該模式下，政府可實(shí)現(xiàn)融資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，改變了傳統(tǒng)的公益性水利管理單位的管理模式。
如果水利建設(shè)項(xiàng)目雖在經(jīng)營期具有一定的現(xiàn)金流量和一定盈利能力，但在特許經(jīng)營期間獲得的現(xiàn)金流量不足以給予社會投資人基本投資回報(bào)，可采用特許經(jīng)營期內(nèi)政府給予“項(xiàng)目公司”適當(dāng)財(cái)務(wù)補(bǔ)貼條件下的BOT模式。政府給予財(cái)務(wù)補(bǔ)貼的條件及額度可在雙方簽訂的特許經(jīng)營合同中約定。
如果水利建設(shè)項(xiàng)目在經(jīng)營期雖具有一定的現(xiàn)金流量，但盈利能力十分有限，在營運(yùn)期間獲得的現(xiàn)金流量不足以收回項(xiàng)目投資，很難約定特許經(jīng)營期以滿足社會投資人基本投資回報(bào)要求，主管部門可從有利于項(xiàng)目資源調(diào)配管理的角度，在國有企業(yè)范圍內(nèi)實(shí)行有限范圍的社會投資人招標(biāo)，選擇有利于資源調(diào)配管理和項(xiàng)目運(yùn)營的國有企業(yè)組建“項(xiàng)目公司”，以BOO模式建設(shè)運(yùn)營該項(xiàng)目。在該模式下，政府將項(xiàng)目完全交由國有企業(yè)擁有并運(yùn)營，無需設(shè)置特許經(jīng)營期。政府與“項(xiàng)目公司”簽訂經(jīng)營合同，約定經(jīng)營條件及投資收益回報(bào)條件等。
特許運(yùn)營模式設(shè)計(jì)的重要指標(biāo)為：特許經(jīng)營范圍、特許經(jīng)營期、水利建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格（供水原水水價(jià)、上網(wǎng)電價(jià)）、企業(yè)資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、政府補(bǔ)貼條件和方式及額度等。各項(xiàng)指標(biāo)需要進(jìn)行詳細(xì)測算，作為特許經(jīng)營合同的重要內(nèi)容加以約定。
為了保障水利建設(shè)項(xiàng)目按照PPP融資運(yùn)營模式順利實(shí)施，需要建立政府投資、社會資本融資與產(chǎn)品價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為公益性功能正常發(fā)揮、投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測，既要充分調(diào)動(dòng)社會資本參與工程建設(shè)運(yùn)營的積極性，又要防止政府給“項(xiàng)目公司”不合理的讓利或利益輸送。各方在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同，按照風(fēng)險(xiǎn)收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。建立健全社會資本退出機(jī)制，以保證合作雙方的合法權(quán)益，保證公共利益不受侵害。
作者：楊晴 水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院規(guī)劃處副處長、教授級高工
