序言：中國(guó)自古以來(lái)是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，農(nóng)業(yè)一直就是政府關(guān)注的重中之重，是歷代朝代安邦定國(guó)的首要問(wèn)題。然而由于科技水平局限，人口增長(zhǎng)過(guò)快，自然災(zāi)害頻發(fā)等原因，廣大的人民一直處于饑荒的邊緣。為了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，保障人民免受饑荒之禍，宋代政府必須關(guān)注糧食安全問(wèn)題。

1942年 河南大饑荒

宋代中國(guó)對(duì)自然災(zāi)害的抵抗能力非常有限，嚴(yán)重災(zāi)荒如果造成大量流民，國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)勢(shì)必受到重大影響。而“天災(zāi)流行，國(guó)家代有。圣如堯湯，且不能免水旱之憂，所恃者有豫備之素焉耳”。

在作為處在近世中國(guó)的宋朝是如何應(yīng)對(duì)饑荒的呢？

不惜重費(fèi)以濟(jì)一時(shí)，不若修舉良法以垂惠于萬(wàn)世。蓋義倉(cāng)者，良法也。

• 一是完善倉(cāng)儲(chǔ)制度

現(xiàn)存至今的 古代常平倉(cāng)

儲(chǔ)備糧食備荒的思想，在《周禮》正早已出現(xiàn)，“遺人掌邦之委積，以待荒年”。宋朝相當(dāng)重視災(zāi)荒的預(yù)防工作，建立了非常完善的從中央到地方的糧倉(cāng)儲(chǔ)糧備荒的體系。都是宋廷下詔建立的，在行政關(guān)系上都是直接隸屬于中央的倉(cāng)儲(chǔ)。而且這類的倉(cāng)儲(chǔ)大都分布廣泛，具有全國(guó)性的特征。

皇佑年間，江淮、兩浙連饑荒，韓絳任江南東西二路體量安撫使，到部則發(fā)倉(cāng)廩振貧乏，問(wèn)百姓疾苦，蠲租募粟，活饑人百九十余萬(wàn)。

• 二是設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)

宋江投降后 擔(dān)任楚州安撫使

安撫使這一職位始于隋文帝開(kāi)皇時(shí)期，宋初沿之，起初不常置。當(dāng)?shù)胤缴习l(fā)生了災(zāi)害后時(shí)就會(huì)安排官員臨時(shí)擔(dān)任這一職位用于賑災(zāi)，事情結(jié)束后就撤銷。北宋景德年間后，宋代開(kāi)始設(shè)置安撫司作為路一級(jí)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其長(zhǎng)官為安撫使，專職負(fù)責(zé)主管一路軍政，兼及賑災(zāi)救傷。

除此以外，針對(duì)饑民，宋朝廷還在漢唐以來(lái)荒政基礎(chǔ)上推陳出新實(shí)施的“以工代賑”、“召募饑民為兵”、“鬻賣(mài)度牒”三項(xiàng)重要措施，對(duì)緩和當(dāng)時(shí)的社會(huì)矛盾起了積極的作用：

• 荒年募兵

招募饑民為兵是宋太祖趙匡胤的祖宗家法，他曾言“吾家之事，唯養(yǎng)兵可謂百年之利，蓋兇年饑歲，有叛民而無(wú)叛兵；不幸樂(lè)歲生變，有叛兵而無(wú)叛民”。兇年召募饑民為兵主觀上是為了防范農(nóng)民叛亂，在客觀上則在一定程度上緩解了災(zāi)荒時(shí)饑民、流民的痛苦，對(duì)救災(zāi)救荒具有一定的積極作用。趙匡胤對(duì)這一“秘訣”非常自得，而且這項(xiàng)政策為太祖之后諸朝奉為圭臬傳承不怠。范仲淹、王安石等人在慶歷新政和熙寧變法時(shí)都曾想改革因無(wú)節(jié)制募兵而造成的冗兵冗費(fèi)弊政，均遭到宋最高統(tǒng)治者的反對(duì)而未果。

• 以工代賑

從目前宋代文獻(xiàn)留下的記載來(lái)看，宋朝以工代賑的救災(zāi)措施大致是從宋仁宗前期開(kāi)始的。

景祐元年( 1034) 秋，范仲淹徙“蘇州。州大水，民田不得耕，仲淹疏五河，導(dǎo)太湖注之海，募人興作，未就，尋徙眀州。轉(zhuǎn)運(yùn)使奏留仲淹以畢其役。許之”

對(duì)于以工代賑的特點(diǎn)和效果，宋人陳造在其《與奉使袁大著論救荒書(shū)》一文中有很中肯的議論。他建議趁大旱之際，募饑民以浚泰州之海安、西溪、楚州、鹽城等地的鹽運(yùn)二河，可以事半功倍，而且還有兩大益處: 一是可以安撫解救饑民的困苦，二是可以省工費(fèi)。

• 鬻賣(mài)度牒

度牒是度僧牒和道士度牒的簡(jiǎn)稱，因其由禮部發(fā)放又稱作“祠部牒”。度牒是由官府旨在掌控想要披剃出家為僧、道的民眾而發(fā)的一種許可證。始于宋神宗初年，神宗熙寧元年，知諫院錢(qián)公輔言: “祠部遇歲饑、河決，鬻度牒以濟(jì)急。”其后出賣(mài)度牒成為宋朝籌集救荒救災(zāi)資金和糧食的重要手段。宋朝在賣(mài)度牒的同時(shí)，還有用度牒換米的做法。但是到了北宋晚期及南宋前期，由于漫無(wú)節(jié)制，度牒發(fā)放太濫，朝野批評(píng)聲音一浪高過(guò)一浪。

官方的救濟(jì)雖然有規(guī)模，但是難以面面俱到，不少無(wú)法得到救助的饑民只能采取這些辦法自救：

饑民流亡：在饑荒之年為了避免挨餓而死，生存的唯一選擇就是背井離鄉(xiāng)，流浪四方。并且由于官方的救濟(jì)主要是在城市，則饑民多流亡于城市。熙寧六、七年，河北、河?xùn)|、陜西大饑，“百姓流移于京西就食者，無(wú)慮數(shù)萬(wàn)”。

饑民為盜：在饑荒之年，貧苦潦倒的人民無(wú)以為生，被迫成為盜賊，在歷朝歷代之中都有這個(gè)現(xiàn)象的出現(xiàn)，可以說(shuō)饑民為盜的現(xiàn)象是非常具有普遍的。

宋代政府的救助措施無(wú)疑在封建社會(huì)是先進(jìn)性的，為后世提供了表率，也起到了非常重要的引領(lǐng)作用。 但是筆者認(rèn)為也存在著一定的歷史局限性：

一是由于農(nóng)村的人口不是很集中，較為分散。政府的救助主要是城郭之中，廣大的農(nóng)村不在其救助范圍之內(nèi)。受災(zāi)最為嚴(yán)重的農(nóng)民反而不是政府的主要救濟(jì)對(duì)象。

二是由于宋政府的救助止在城郭，致使一旦發(fā)生饑荒，人民為了得到救助，大量受災(zāi)人民涌入城郭，這樣給涌入地造成非常大的影響。

三是由于后期宋政府的財(cái)政枯竭，無(wú)力承擔(dān)任何饑荒發(fā)生之后救助。

針對(duì)這些具有局限性的措施，宋代文人如歐陽(yáng)修、蘇軾、程顥、程頤等多次進(jìn)行了改革和呼吁，但是在熙寧變法失敗后，改革進(jìn)入無(wú)休無(wú)止的爭(zhēng)論之中，最終直到宋朝被元人滅亡也沒(méi)能很好地解決這些問(wèn)題。最后朱熹只能感嘆：自荊公以改法致天下之亂，人遂以因循為當(dāng)然。天下之弊，所以未知所終也。