清代州縣佐雜官包括州縣的佐貳官和雜職官中的巡檢。清代以前，巡檢一直分駐關(guān)隘或重要鎮(zhèn)村，佐貳官大多與正印官——知州、知縣同駐治城，即同城。清代在一些關(guān)隘或重要鎮(zhèn)村移駐或新設(shè)佐貳官，因而出現(xiàn)分防佐貳官。據(jù)統(tǒng)計(jì)，康熙年間僅出現(xiàn)2例新設(shè)或移駐分防縣丞的案例，雍正年間出現(xiàn)了54例。由此州縣佐貳官以駐地劃分為同城、分防兩大類，成為清代縣級(jí)政區(qū)官員設(shè)置的特點(diǎn)之一?？滴?、雍正兩朝《清會(huì)典》，謂各州的同知、判官與各縣的縣丞、主簿“因事添革，無定員”，未言其職責(zé)。乾隆《清會(huì)典》謂“州有知州、同知、判官，縣有知縣、有丞、有主簿，各治其土田、戶口、賦稅、辭訟”，將正印官與佐貳官的職責(zé)綜合在一起敘述。嘉慶、光緒兩朝《清會(huì)典》卷四謂“州佐貳為州同、州判，縣佐貳為縣丞、主簿，所管或糧，或捕，或水利。凡府州縣之佐貳，或同城，或分防。其雜職內(nèi)之巡檢皆分防管捕，或兼管水利”，對(duì)于分防佐雜官的駐地、職責(zé)的規(guī)范比以前詳細(xì)，但同樣沒有言及佐雜官的司法權(quán)限。由于清代州縣佐雜官不是一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)置，因而嘉慶、光緒兩朝《清會(huì)典》卷四的規(guī)范只是舉例說明。在另外一些記述中，如“佐雜微員，專司差遣、巡緝”，則代表了朝廷大員對(duì)地方底層官員在政務(wù)運(yùn)作中所起作用的認(rèn)識(shí)。
以往研究中所關(guān)注的州縣佐雜官司法權(quán)限，主要指這些官員審理案件的權(quán)力，即審理權(quán)。較早的論著通過對(duì)清代法典條文的解讀，認(rèn)為法律規(guī)定州縣佐貳不能受理訴訟，也就是不擁有司法權(quán)，分防佐貳官僅有治安管理權(quán)，并認(rèn)為縣丞、巡檢等官時(shí)常違例受理民詞?；蛘哒J(rèn)為州縣的佐貳、雜職官?zèng)]有司法審判權(quán)，但是在他們的職責(zé)范圍內(nèi)，仍要參與司法事務(wù)。
近年來，利用檔案對(duì)清代州縣佐雜官司法權(quán)限的研究漸趨深入、全面。清代在四川省南部縣富村驛先后派駐有縣丞和巡檢，并且留下大量檔案。一些研究者注意到，在南部縣衙檔案中，“縣丞對(duì)所轄三鄉(xiāng)的民事訴訟有裁決權(quán)，一切戶婚田土詞訟準(zhǔn)其審理，與知縣職責(zé)無異”，“巡檢在其轄區(qū)也可斷案”；并注意到實(shí)際司法情形與制度規(guī)定之間存在著差異：“就南部縣而言，縣丞、巡檢在其分管區(qū)域內(nèi)，具有獨(dú)立的司法裁決權(quán)。特別值得強(qiáng)調(diào)的是，檔案對(duì)他們斷案職能的記載并沒有因‘佐雜人員不得擅受詞訟’的規(guī)定而有絲毫的隱瞞，而是白紙黑字明確地記在檔案中，也可見這已經(jīng)不是秘密，而是公開的事實(shí)?！被蛘J(rèn)為這些佐雜官的職權(quán)“超越制度規(guī)定”。一些研究者對(duì)州縣佐雜官的司法權(quán)限進(jìn)行細(xì)分：或認(rèn)為命案檢驗(yàn)在審理權(quán)限中具有核心地位，清代佐雜官逐步獲得了命案代驗(yàn)權(quán)，由此事實(shí)上獲得了審理權(quán)；或認(rèn)為清代州縣佐貳官的司法權(quán)包括并擁有勘驗(yàn)權(quán)、承緝權(quán)、審斷權(quán)和執(zhí)行權(quán)等，“作為特殊區(qū)域主官的分防佐貳官，其本身仍是縣級(jí)衙門，自然不存在超越州縣司法的可能”。將州縣分防佐雜官擁有的司法權(quán)責(zé)，稱之為“法外司法權(quán)責(zé)”、“其他非制度性職能”、“超越典例的詞訟受理權(quán)”，等等，均包含有州縣分防佐雜官的司法權(quán)超越了法典或制度規(guī)定這一意思。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，州縣佐雜官在官方明令禁止之下仍受理民詞，是州縣正印官的批委，或是分防佐雜官私下承接案件。
上述研究引用的清代法典或制度，以《清會(huì)典》《吏部則例》《六部處分則例》（或《吏部處分則例》）為主。在這些法典中，有具體條文規(guī)定州縣佐雜官“擅受”（違法、違規(guī)受理）詞訟將要受到哪些處分。檢“清實(shí)錄”，朝廷對(duì)此也是三令五申，如嘉慶十四年（1809年）十一月，“諭內(nèi)閣……定例佐貳雜職不準(zhǔn)擅受民詞”；道光十四年（1834年）七月上諭云，“嗣后著各省督撫務(wù)嚴(yán)飭所屬地方官，遇有詞訟案件，恪遵前降諭旨，虛衷聽斷，不準(zhǔn)佐雜等官擅行收審，致釀人命。如有仍前擅受釀命者，將該佐雜等官照例治罪”；光緒四年（1878年）十一月“又諭：內(nèi)閣侍讀學(xué)士廣安奏，請(qǐng)嚴(yán)禁佐貳各員擅受民詞等語。佐貳雜職、營(yíng)汛各員不準(zhǔn)擅受民詞，例禁綦嚴(yán)……著各直省督撫隨時(shí)訪察，嚴(yán)行禁止，如有此等情弊，即著嚴(yán)參懲辦，毋稍姑容。將此通諭知之”。因違例受到處罰的在“清實(shí)錄”中屢見記載，較晚的一條在宣統(tǒng)三年（1911年）閏六月：“贛縣桂源司巡檢、前署鄱陽縣典史翟寶書擅受擅理，幾釀命案。均著即行革職。”然而，以南部縣駐富村驛縣丞、巡檢為代表的一部分州縣分防佐雜官缺長(zhǎng)期受理案件而未受到處分，說明這些官缺事實(shí)上擁有司法審理權(quán)。顯然，不能簡(jiǎn)單地以制度規(guī)定和實(shí)際政務(wù)運(yùn)作之間的差異來解釋這種現(xiàn)象。清代部分州縣分防佐雜官缺的司法審理權(quán)限是如何獲得的？《清會(huì)典》《吏部則例》等法典的相關(guān)條文應(yīng)如何解讀？本文擬對(duì)這兩個(gè)問題進(jìn)行探討。
二、州縣分防佐雜官缺司法審理權(quán)限的授權(quán)過程
《清會(huì)典》對(duì)州縣佐雜官缺職責(zé)的規(guī)定，如前所引。以四川省南部縣駐富村驛縣丞、巡檢為代表的部分分防佐雜官缺所擁有的司法審理權(quán)，顯然不是依據(jù)《清會(huì)典》中的條文獲得的。
清代州縣佐雜官分駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管轄一定區(qū)域內(nèi)的某些事務(wù)。督撫在奏請(qǐng)移駐或增設(shè)分防佐雜官缺的題奏中，一般都向朝廷說明這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置的特殊性或重要性，也就是移駐或增設(shè)分防佐雜官缺的必要性，同時(shí)請(qǐng)求朝廷授予這些官缺一定的權(quán)限、一定的管理區(qū)域，以便進(jìn)行有效管理。朝廷在收到督撫的奏請(qǐng)后，由吏部等部門核議并提出意見，最后由皇帝允準(zhǔn)，由此完成朝廷同意或否決授權(quán)的行政程序。這在史籍或檔案中屢見記載，以下略舉數(shù)例。
雍正五年（1727年）八月，吏部議復(fù)云貴總督鄂爾泰奏請(qǐng)時(shí)云：貴州省“應(yīng)于普安州添設(shè)州判一員，分駐其地（黃草壩），耑理細(xì)事，并管三江，稽查奸宄，遇有命盜重案仍報(bào)州審詳”。朝廷“從之”?？偠皆陬}奏中擬定“命盜重案仍報(bào)州審詳”，那么“貴理細(xì)事”之“細(xì)事”應(yīng)是除了命盜重案以外的其他案件。南籠廳駐黃草壩分防州判由此獲得除命盜重案以外案件的司法審理權(quán)。
雍正六年（1728年）十二月，福建總督高其倬奏：“福清一縣所管海壇一處，其地隔海，民人涉海遠(yuǎn)出到縣，納糧結(jié)訟均屬不便。但臣再四細(xì)籌，其地難設(shè)一縣，應(yīng)將福清縣縣丞移駐于海壇。其縣丞一員，應(yīng)于通省揀選廉干之員題調(diào)，即令其就近辦理征催、詞訟之事。至徒流以上之罪，其案件仍歸福清縣審擬完結(jié)。余民間小訟，即令就近斷結(jié)詳報(bào)。則詞訟、錢糧皆易清楚，似為妥協(xié)?！庇赫四辏?730年），署福建總督史貽直為此專門題請(qǐng)。三月，“移福建福清縣縣丞駐平潭”，由此完成程序。福清縣駐平潭（海壇）分防縣丞獲得了“民間小訟”的審理權(quán)。雍正九年（1731年）九月，吏部議復(fù)閩浙總督劉世明奏請(qǐng)時(shí)云：福建省泉州府“南安縣縣丞移于羅溪地方駐扎彈壓，一切戶婚、田土、斗毆細(xì)事，就近赴縣丞控理歸結(jié)，情重者仍歸本縣究訊，洵于地方有益”?！肚鍖?shí)錄》記載為“移福建南安縣縣丞駐羅溪，從福建總督劉世明請(qǐng)也”。該分防縣丞由此得到朝廷的授權(quán)，擁有審理戶婚、田土等經(jīng)濟(jì)類和斗毆等治安類案件的權(quán)力，只有“情重者”即命盜重案的審理權(quán)仍歸知縣。在這次奏請(qǐng)中，總督擬定了分防佐雜官較為具體的司法權(quán)責(zé)，規(guī)定哪些可以受理，哪些不可以受理。
乾隆八年（1743年）十一月，“吏部議復(fù)原署兩廣總督策楞等疏稱，廣州一府，省會(huì)要區(qū)，東南緊接大洋，前已奏設(shè)香山、虎門二協(xié)，而文員未有專屬，防范難周。又澳門番夷亦宜嚴(yán)密彈壓。請(qǐng)將……香山縣縣丞移駐澳門，專司民番詞訟，屬該（前山寨）同知管轄……從之”。策楞在奏疏中擬定香山縣駐澳門縣丞的職責(zé)為“專司民番詞訟”，也就是有權(quán)審理當(dāng)?shù)孛癖娕c葡人之間的訴訟，同時(shí)規(guī)定該縣丞的上級(jí)主管官員是駐前山寨的廣州府同知（俗稱澳川司知）。香山縣分防澳門縣丞審理“民番詞訟”的司法權(quán)由此得到朝廷的授權(quán)。
乾隆三十二年（1767年），四川總督阿爾泰奏請(qǐng)改設(shè)南部縣駐富村驛縣丞之事，“清實(shí)錄”只是簡(jiǎn)單地記載了官缺變動(dòng)：“裁四川南部縣西河口鹽大使缺為富村驛縣丞，中江縣盛家池鹽大使缺為胖子店巡檢。從總督阿爾泰請(qǐng)也?！笨床怀龇址栏淮弩A縣丞是否擁有司法權(quán)限。四川總督阿爾泰在八月二十二日的奏折中明確擬定了該縣丞的管理區(qū)域與司法權(quán)限：“將附近之永豐、富義、宣化、安仁等鄉(xiāng)分撥管轄。除命盜重案仍歸縣審辦外，其逃盜、奸匪、賭博、斗毆、私宰等事，俱聽該縣丞就近稽察辦理。”九月十五日“奉朱批：該部議奏。欽此”。吏部復(fù)議后上奏，十一月初六日議準(zhǔn)。由此可見，一是南部縣駐富村驛分防縣丞的司法權(quán)限，與福建南安縣羅溪縣丞、貴州南籠廳黃草壩州判一樣，除了命盜重案之外，其他案件均可審理；雖然具體羅列的只有逃盜、奸匪等類案件，但是由于有“除命盜重案仍歸縣審辦外”這個(gè)規(guī)定，戶婚、田土等經(jīng)濟(jì)類案件也是可以審理的。二是南部縣富村驛分防縣丞的設(shè)置與其所擁有的司法、治安權(quán)限，是由四川總督阿爾泰在乾隆三十二年八月二十二日上奏，經(jīng)過吏部議復(fù)后，皇帝于十一月初六日依議，完成了督撫奏請(qǐng)、吏部等部門復(fù)議、皇帝允準(zhǔn)的行政程序。
道光二年（1822年）五月，為加強(qiáng)對(duì)鹽務(wù)管理，南部縣縣衙稟請(qǐng)將富村驛分防縣丞移駐新鎮(zhèn)壩：“應(yīng)請(qǐng)將該縣丞移駐新鎮(zhèn)壩，凡遇引鹽過關(guān)，責(zé)成按引點(diǎn)包，盤查驗(yàn)收。并將附近積上、積下、臨東三鄉(xiāng)分撥管轄，除命盜重案仍歸縣審辦外，其賊盜、奸匪、賭博、斗毆、私宰等事，俱聽該縣丞照舊就近稽查辦理?！币岂v后的縣丞司法權(quán)與乾隆三十二年奏準(zhǔn)時(shí)相同。南部縣又認(rèn)為：“惟查富村驛亦系沖要之區(qū)，今既將縣丞衙門移駐，似應(yīng)于事簡(jiǎn)之州縣中裁汰巡檢一員，移駐該處，以資彈壓緝匪?！钡拦馊辏?823年）正月，四川總督陳若霖奏請(qǐng)將南部縣富村驛分防縣丞移駐新鎮(zhèn)壩，同時(shí)將廣元縣朝天鎮(zhèn)巡檢改設(shè)為南部縣富村驛巡檢。陳若霖在奏折中只是提到了官缺的調(diào)整，并未言及移駐后的縣丞與巡檢的司法權(quán)限。二月十七日奉朱批吏部議奏。部議同意此方案，要求總督就縣丞、巡檢“各員是否能勝新移之任，及一切未盡各事務(wù)”題咨各部辦理。三月二十九日奉旨依議。吏部文選司將此公文抄發(fā)四川總督。公文層層下批，南部縣縣衙為此就縣丞和巡檢的司法、治安等權(quán)限再次上報(bào)確認(rèn)。關(guān)于縣丞“應(yīng)請(qǐng)將附近積下、臨□［東］鄉(xiāng)分撥該縣丞管轄。其應(yīng)管地方，除命盜重案歸縣耑辦外，其賊盜、匪徒、賭博、斗毆、私宰、窩娼等事，俱聽該縣丞就近照例查辦。遇有盜劫、搶奪等犯脫逃，限滿無獲，□［照］例開參?！标P(guān)于巡檢，“又查朝天鎮(zhèn)巡檢裁改移駐富村驛，作為南□［部］分駐富村驛巡檢”?！坝植楦弧酰鄞澹蒹A地方離城一百八十余里，地方?jīng)_要，民俗刁悍。附□［近］之富義、永豐、安仁三鄉(xiāng)，向系縣丞分轄，遇有盜□［賊］、匪徒、賭博、斗毆、私宰、窩娼等事，俱聽該縣丞□□辦理。今將縣丞裁改，新設(shè)巡檢，一切均應(yīng)責(zé)成□［巡］檢照例經(jīng)理”。分管的三鄉(xiāng)地方，遇有盜劫、搶奪等犯脫逃，限滿無獲，即將巡檢照例開參。由上可知，南部縣縣衙建議新移駐的巡檢擁有與分防縣丞一樣的司法審理、治安管理等權(quán)限。四川總督據(jù)此咨部。道光四年（1824年）十二月，“移四川南部縣富村驛縣丞駐新鎮(zhèn)壩，廣元縣朝天鎮(zhèn)巡檢駐富村驛，改鑄印信條記。從署總督戴三錫請(qǐng)也”。由此完成行政審批過程，移駐的縣丞、巡檢都獲得了除命盜重案之外其他案件的審理權(quán)。
光緒十一年（1885年），金華府永康縣縣丞移駐八保山之事，“清實(shí)錄”只記載了該官缺的駐地變化：“改浙江永康縣縣丞為永仙分防縣丞，金華協(xié)中軍都司為巡防都司，均移駐八寶山。從浙江巡撫劉秉璋請(qǐng)也?！惫饩w《永康縣志》載：“知府陳文建議以縣丞署移駐八保山，管理四十六七都并仙居二十三四都地方詞訟，作為永仙分防縣丞。巡撫劉秉璋會(huì)總督楊昌浚入告，得旨交議，報(bào)可?！庇揽悼h縣丞由此移駐八保山（即今義烏與金華交界的八寶山），管轄的區(qū)域?yàn)橛揽悼h的四十六、四十七都和仙居縣的二十三、二十四都，成為永仙分防縣丞，有審理“地方詞訟”的司法權(quán)限。由此可知，此次移駐由金華府知府陳文提出方案，浙江巡撫劉秉璋與閩浙總督楊昌浚會(huì)銜奏請(qǐng)，最后經(jīng)朝廷批準(zhǔn)。
與州縣佐貳官合稱為佐雜官的巡檢，主要職責(zé)是治安，只有少數(shù)巡檢擁有司法審理職能。除前引四川南部縣富村驛巡檢外，乾隆六年（1741年）在廣西慶遠(yuǎn)府宜山縣設(shè)立的白土村巡檢又是一例。乾隆五年（1740年），白土、邱索等十八村寨不服永順土司管束，兩廣總督馬爾泰、巡撫安圖、提督譚行義派漢土官兵三千余名分路平定。慶遠(yuǎn)府同知屠用中提議設(shè)立白土巡檢：“其白土等村戶婚、田土細(xì)故，照宜山理苗縣丞之例，該檢自行審理完結(jié)。其命盜大案，仍報(bào)印官勘驗(yàn)通報(bào)?！瘪R爾泰等據(jù)此上奏，將白土、邱索共二十四村劃歸宜山縣管轄，在白土添設(shè)巡檢。部議同意：“令該檢不時(shí)查，親歷各村，宣講□□明律條，使其咸知禮法，風(fēng)俗日馴。至各村內(nèi)如□□毆、拐逃以及戶婚、田土細(xì)事，許檢就近準(zhǔn)理審斷，詳縣完結(jié)。命盜大案仍報(bào)印官勘驗(yàn)通報(bào)?！痹撗矙z由此擁有經(jīng)濟(jì)類、治安類案件的審理權(quán)。
前引數(shù)例，梳理了分防佐雜官缺司法審理權(quán)的獲得過程。與知州、知縣等正印官的司法審理權(quán)相比，分防佐雜官缺擁有的司法審理權(quán)限大多是不完整的，大致可以分為兩類：一類是僅有治安類案件的審理權(quán)，一類是擁有包括戶婚、田土等經(jīng)濟(jì)類案件以及治安類案件的審理權(quán)，但命盜重案必須由正印官審理。
“清代州縣佐貳官的合法審斷權(quán)被嚴(yán)加限定在民事案件方面，而是否擁有刑事審斷權(quán)便成為區(qū)分佐貳官與印官司法權(quán)限的重要標(biāo)志”。個(gè)別佐雜官擁有完整的司法權(quán)，與當(dāng)?shù)靥厥獾牡乩憝h(huán)境有關(guān)。如雍正二年（1724年）十月，甘肅裁衛(wèi)所，置西寧、涼州等四府，規(guī)定由肅州通判管理靖遠(yuǎn)衛(wèi)。雍正七年（1729年）四月，陜西總督岳鐘琪奏請(qǐng)裁撤肅州通判、新設(shè)肅州知州時(shí)言：“肅州地處極邊，路當(dāng)沖要。向設(shè)衛(wèi)守備一員、通判一員，經(jīng)理地方事務(wù)，凡一切錢谷刑名案件俱由肅州道核明，移送蘭州布、按二司轉(zhuǎn)結(jié)。自雍正二年沿邊衛(wèi)所議裁，其肅州衛(wèi)守備一缺亦在裁汰之內(nèi)……遂將地方事務(wù)統(tǒng)歸通判管理，仍隸肅州道專轄?！庇稍犁婄鞯淖嗾劭芍?，雍正二年十月后的肅州通判看上去是一個(gè)普通的分防佐貳，實(shí)際上因肅州衛(wèi)守備的裁撤，被授予了管理原肅州衛(wèi)轄區(qū)內(nèi)錢谷刑名事務(wù)的權(quán)力，是一個(gè)擁有全權(quán)的行政長(zhǎng)官，隸屬于肅州道。又如同治十二年（1873年），左宗棠奏請(qǐng)“于鹽茶同知轄境迤西打拉池地方，添設(shè)縣丞一員，劃分界址，將所轄命盜詞訟、錢糧賦役由縣丞勘驗(yàn)征收，統(tǒng)歸新升固原直隸州管轄”。打拉池縣丞駐地距海城縣距離遙遠(yuǎn)，被授予了包括審理命盜案件在內(nèi)的全部司法審理和錢糧征收權(quán)力，直接受固原直隸州知州管轄，只是名義上為分防佐貳。因此，對(duì)于擁有完整司法權(quán)的分防佐貳，需要同時(shí)關(guān)注其是否擁有征收錢糧之權(quán)力。如果同時(shí)擁有錢谷、刑名之權(quán)，實(shí)際上就是其管轄區(qū)域的行政長(zhǎng)官。
那些只有一般治安管理權(quán)的州縣分防佐雜官缺，其職能也需經(jīng)督撫奏準(zhǔn)。道光十二年（1832年）五月，河南巡撫楊國(guó)禎奏請(qǐng)裁汰淅川縣知縣，以南陽府同知改為淅川廳撫民同知，同時(shí)移南陽縣縣丞分防荊子關(guān)，歸淅川廳管轄：“荊子關(guān)本可毋庸再駐文員，惟該處距淅川城九十里，如有私鹽梟販并酗酒、打降等事，需員就近稽查巡緝，送廳審辦。查有南陽縣縣丞與知縣同駐府城，并無專管事件，應(yīng)請(qǐng)將該縣丞移駐荊子關(guān)，改為荊子關(guān)分防縣丞，歸淅川廳統(tǒng)轄，庶巡防益為周密。”同年六月，朝廷議準(zhǔn)。由南陽縣丞改設(shè)的淅川廳駐荊子關(guān)分防縣丞沒有司法權(quán)責(zé)，只有“稽查巡緝”的治安管理權(quán)，案件的審理需“送廳審辦”。
督撫在奏折中有時(shí)會(huì)遺漏相關(guān)事項(xiàng)，或者在奏折中說明待朝廷同意方案后再將具體事項(xiàng)上奏，吏部等部門在復(fù)議時(shí)就會(huì)提出具體意見。如前引道光三年正月四川總督陳若霖的奏請(qǐng)。又如宣統(tǒng)二年（1910年），山東巡撫奏請(qǐng)將蓬萊縣縣丞移駐龍口改為分防縣丞、寧海州州同移駐萊山鎮(zhèn)改為分防州同，吏部奉旨議奏時(shí)提出，“至換鑄印信、明定職掌、劃分汛地及一切未盡事宜，再行詳細(xì)籌議，分別咨部核辦”。即山東巡撫需要將分防官缺的印信文字、職權(quán)、管理區(qū)域等具體事項(xiàng)再次上奏。
由上引諸例可知，州縣分防佐雜官缺的司法權(quán)限，從雍正年間到清末，是通過督撫奏請(qǐng)、吏部等部門復(fù)議、皇帝諭旨“依議”的程序，取得朝廷的授權(quán)。由于清代正式移駐或新設(shè)州縣分防佐雜官缺都需經(jīng)過這個(gè)程序，因此清代所有移駐或新設(shè)的州縣分防佐雜官缺的權(quán)限（包括司法權(quán)）都是以朝廷授權(quán)的形式獲得的。
三、州縣分防佐雜官缺的授權(quán)公文是國(guó)家成文法的組成部分
某一個(gè)或某一批州縣分防佐雜的移駐或新設(shè)，經(jīng)過督撫奏請(qǐng)、吏部等部門復(fù)議、皇帝允準(zhǔn)后的公文，就是一項(xiàng)新法令或新制度。其依據(jù)有以下兩個(gè)方面。
其一，清末時(shí)，這些公文歸屬于法令。上海商務(wù)印書館編纂的《大清新法令》之《凡例》中言，“諭旨為法令源泉”，“本編專輯京外各衙門奏定各項(xiàng)章程，以奉旨俞允，通行國(guó)內(nèi)，有永遠(yuǎn)遵守之效力者為斷”。這說明大臣所奏事項(xiàng)經(jīng)皇帝允準(zhǔn)后即為法令。該書“外官制”收錄的公文中，既有《政務(wù)處議復(fù)滇撫林奏裁云南巡撫缺折》，也有《東三省總督徐奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)州判要缺并酌移州縣治所折》《粵督張奏裁撤南雄州州同及三水司巡檢缺等片》等，后者即為州縣分防佐雜設(shè)置與裁撤的公文。宣統(tǒng)年間，北京政學(xué)社編有《大清法規(guī)大全》，地方官制的公文歸入“吏政部”之“外官制”。清末如此，乾隆、嘉慶年間的公文同樣也應(yīng)視作法令或制度。
其二，一般認(rèn)為，清代成文法分為法典（包括《清會(huì)典》和《大清律例》）、則例、省例、其他成文法等幾類。其他成文法包括部分詔敕、告示等，詔敕中包括地方大員督撫的坐名敕、司道的傳敕等。坐名敕、傳敕的內(nèi)容之一就是對(duì)該官員職能的規(guī)定。督撫奏請(qǐng)?jiān)O(shè)立或移駐分防佐雜、經(jīng)皇帝允準(zhǔn)后的公文，可以歸入成文法。與綜合性的“會(huì)典”“則例”相比，這些公文可視之為單行法或單行法律，即單為某一官缺或某一批官缺制定的規(guī)章制度，與司道的傳敕有某些相似性。因此，州縣分防佐雜官缺的司法權(quán)雖然不見于《清會(huì)典》等法典，但仍然是法令內(nèi)、制度內(nèi)的權(quán)責(zé)。這些得到朝廷授權(quán)的分防佐雜官員審理相關(guān)案件，是依法、依照制度在執(zhí)法，由此才會(huì)出現(xiàn)一方面有大批州縣佐雜官因違例審理案件而受到各種處分、另一方面又有一批分防佐雜官長(zhǎng)期在審理案件這種看上去非常矛盾的現(xiàn)象。
清代法典中的制度，是一種全國(guó)性、普遍性的制度，如乾隆《清會(huì)典》之《凡例》所言：“《會(huì)典》以典章會(huì)要為義，所載必經(jīng)久常行之制。茲編于國(guó)家大經(jīng)大法，官司所守，朝野所遵，皆總括綱領(lǐng)，勒為完書?！鼻宄闹幸?guī)定的制度，僅僅施行于特定官缺，具體而細(xì)微，兩者相輔相成。清朝在地方管理上實(shí)行“因地制宜”，督撫的坐名敕、司道的傳敕中，同一類官缺的職能也會(huì)有所不同。地方性更強(qiáng)、差異性更大的州縣分防佐雜，擁有哪些權(quán)限，只能以公文為準(zhǔn)?！肚鍟?huì)典》等法典沒有對(duì)這些分防佐雜官缺的職能（包括司法權(quán)）進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，這些官缺的職能也不大可能一一載入法典?？傊?，不能將清代的制度僅僅理解為是法典中的制度，應(yīng)該是由各種法典中的制度與相關(guān)公文（含皇帝諭旨）中的規(guī)定共同組成。今天研究分防佐雜官的司法權(quán)限或其他權(quán)限有沒有超越制度規(guī)定，有沒有違例，不能簡(jiǎn)單地以綜合性的“會(huì)典”和“吏部則例”等法典作為參照，應(yīng)主要參考由督撫奏請(qǐng)、經(jīng)皇帝允準(zhǔn)的相關(guān)公文。
這些“奉旨依議”后形成的公文，吏部將相關(guān)內(nèi)容摘錄存檔，以供日后查核或作為編纂吏部則例的資料。同治年間，吏部謂，“現(xiàn)在各司存銷章程稿件，雖經(jīng)裒集成帆帙，皆系按年分全行抄錄，未按《則例》各歸各例、條分縷析。計(jì)距修例時(shí)已二十余年之久，章程浩繁，其中多有因時(shí)制宜暫行變通辦理，將來不能全行入例”；“其外省因一缺一事，隨時(shí)請(qǐng)示核復(fù)之案”。說明這些一缺一事、因時(shí)制宜變通處理的制度，將來不可能全部編入吏部則例。同治十二年編纂的《吏部章程》，收錄了同治五年（1866年）十月奏準(zhǔn)的山東濟(jì)寧州州同移駐湖團(tuán)地方一案：“山東濟(jì)寧州同盜案。一、濟(jì)寧州州同移駐湖團(tuán)地方，專令分司緝捕，該地方編排保甲、稽查盜賊奉行不力，并遇有劫竊等案，即將該州同照分防地面失事之例查參。其人命案件以及錢漕詞訟仍歸魚臺(tái)縣專管，不準(zhǔn)該州同干預(yù)擅受。（應(yīng)增入‘盜賊上’門湖北武黃廳沿江盜案之后。同治五年十月二十日奏定）”從“應(yīng)增入‘盜賊上’門”的說法可以看出，“章程”的編纂者認(rèn)為該事例將來可以編入新的《吏部處分則例》中。
吏部將“奉旨依議”后形成的公文按規(guī)定抄發(fā)給督撫，稱為部文。各省據(jù)此逐級(jí)批轉(zhuǎn)。這些公文收藏在各級(jí)官衙，由于是紙質(zhì)，很容易滅失。再加上時(shí)間久遠(yuǎn)，分防佐雜的司法權(quán)就容易被外界誤解。咸豐年間，巴縣民人周昌謨狀告白市驛縣丞擅受民詞。周昌謨對(duì)制度一知半解，遂有此告，被重慶府知府批駁。
有的方志，直接收錄了督撫奏疏或部文的主要內(nèi)容。如乾隆十八年（1753年），湖南巡撫范時(shí)緩奏請(qǐng)將芷江縣縣丞移駐縣東九十里的榆樹灣（今懷化市鶴城區(qū)），稍后成書的乾隆《沅州府志》就收錄了范時(shí)綬題奏中的主要內(nèi)容：
茲查沅州府屬芷江縣與黔省接壤，該縣有榆樹灣地方，為黔楚水陸通衢，民商錯(cuò)處，且有附近之黃巖、茶山、禾栗江、樓溪、滕家垅等處出產(chǎn)硫磺，奸徒每多偷挖，防更宜嚴(yán)密。該處離城九十里，知縣查察難周，應(yīng)移駐專員以資彈壓。該縣有同城駐扎縣丞一員，并無專管事件。應(yīng)請(qǐng)將該縣丞移駐榆樹灣地方，將附近之黃巖、茶山等處分撥稽查，實(shí)于地方有益。除命盜重案及戶婚、田土事件仍聽印官審理外，其一切竊盜、賭博、斗毆、私宰等事，即令該縣丞查拿審理，詳縣歸結(jié)。所有官役俸工均照舊額支領(lǐng)，毋庸另議。再該縣丞原系州同舊署，可以移建，毋庸另造。統(tǒng)候允準(zhǔn)之日，將應(yīng)給分駐關(guān)防另行咨部鑄給。
遇到公文滅失，有一個(gè)案例可見當(dāng)時(shí)官場(chǎng)的補(bǔ)救辦法。嘉慶五年（1800年），福建云霄廳準(zhǔn)備向上級(jí)衙門申請(qǐng)?jiān)O(shè)立廳學(xué)。云霄廳官員了解到江西吉安府蓮花廳設(shè)有廳學(xué)，于是發(fā)公文請(qǐng)蓮花廳提供設(shè)立廳學(xué)的章程，作為自己申請(qǐng)?jiān)O(shè)立廳學(xué)的參考。蓮花廳一查，發(fā)現(xiàn)“設(shè)學(xué)、考試原卷，因乾隆三十六年科房被水，霉?fàn)€無存”，已經(jīng)無法提供。于是依據(jù)《欽定學(xué)政全書》《蓮花廳志》《賦役全書》的記載，將設(shè)立廳學(xué)所需學(xué)額由哪些縣撥出、各縣撥出多少名、相關(guān)支出銀兩的數(shù)目一一查出，然后注明，“以上《全書》《廳志》所載學(xué)校各事宜，俱查與現(xiàn)在定制相符”，以回復(fù)云霄廳。
綜上所述，設(shè)立分防佐雜官缺的公文經(jīng)過皇帝允準(zhǔn)后，是清代法律制度的組成部分。這些分防佐雜官員是依法審理部分經(jīng)濟(jì)或治安類訴訟。對(duì)于當(dāng)時(shí)官場(chǎng)而言，督撫、司道、府縣或根據(jù)檔案、志書或依據(jù)傳統(tǒng)，對(duì)屬下的分防佐雜官缺有哪些司法權(quán)責(zé)，有沒有違例，是可以查核清楚的。
四、《清會(huì)典》《吏部則例》相關(guān)條文的變化和解讀
以往對(duì)清代州縣佐雜官司法權(quán)責(zé)的研究，大多參考了兩條清代法律條文：一是“佐雜不準(zhǔn)擅受民詞”，二是“凡官非正印者，不得受民詞”。梳理清楚這兩條條文的變化過程并進(jìn)行合理的解讀，是理解清代同城州縣佐貳官是否具有司法審理權(quán)限、清代法典層面如何規(guī)范州縣佐雜官缺司法職能的一個(gè)重要途徑。
“佐雜不準(zhǔn)擅受民詞”是明清時(shí)期常見的一種說法，如丁日昌在公文中言：“竊照得本司先后通飭所屬各該府廳州縣，佐雜不準(zhǔn)擅受民詞。”這一規(guī)定的法律條文名稱和具體內(nèi)容，在法典中是有所變化的。
“佐雜不準(zhǔn)擅受民詞”的規(guī)定，在明代已經(jīng)存在。明隆慶元年（1567年）十二月，戶科都給事中魏時(shí)亮奏：“佐貳官如有違例擅受民詞者，罪之?！薄暗弥迹航鼇硭靖俦苁碌÷?，其于訟詞弗親聽理，一概批委所屬，以故作弊多端，百姓受害，殊非朝廷設(shè)官為民之意。今后有蹈此者，撫按官即指名民奏治。”皇帝要求巡撫、巡按對(duì)擅受詞訟的佐貳官奏請(qǐng)?zhí)幜P。高攀龍?zhí)靻⒛觊g擬上《申嚴(yán)憲約責(zé)成州縣疏》中有一條云：“佐貳不得令擅受民詞，擅出牌票。衙役尤宜鉗束。佐貳之害民，即令之害民也。”崇禎年間有諭：“至于佐貳等官，尤不許擅受詞訟、徑送監(jiān)鋪，違者拿問治罪。”由此可見，明朝雖然不準(zhǔn)佐貳官擅受民詞，違者問罪，但是均未言及擅受民詞將會(huì)受到怎樣的處分，很可能是沒有一個(gè)處罰標(biāo)準(zhǔn)。
康熙十五年（1676年），清廷對(duì)此重新作出規(guī)定，并編入康熙《清會(huì)典》（下限為康熙二十五年）：“凡佐貳官擅準(zhǔn)詞狀。康熙十五年議準(zhǔn)，佐貳官員奉正印官批行事件方許審理，若擅準(zhǔn)詞狀者降一級(jí)調(diào)用。如正印官不行查報(bào)，事發(fā)，正印官罰俸一年?！庇赫肚鍟?huì)典》所記與之同。在雍正《吏部處分則例》中，條文名稱被改為“佐貳官不許準(zhǔn)詞狀”。其內(nèi)容為：“原例。一、佐貳等官凡詞訟不許準(zhǔn)理。如正印官批行事件，方許審理。如佐貳等官擅準(zhǔn)詞狀，降一級(jí)調(diào)用；正印官不行查報(bào)，罰俸一年?！薄霸睉?yīng)是指康熙末年纂修的《吏部則例》。乾隆《清會(huì)典則例》將此事系在康熙十四年之下：“又奏準(zhǔn)，佐貳等官，凡辭訟不許準(zhǔn)理。如正印官批行事件，方許審理。如佐貳等官擅準(zhǔn)辭狀，降一級(jí)調(diào)用；正印官不行揭報(bào)，罰俸一年?！睂?duì)比上引史料可知，一是在康熙朝編纂《清會(huì)典》《吏部則例》時(shí)，已經(jīng)將它作為一條法律條文編入，并被此后的雍正《清會(huì)典》《吏部處分則例》所繼承；二是條文的名稱，康熙、雍正《清會(huì)典》為“凡佐貳官擅準(zhǔn)詞狀”，重點(diǎn)在“擅準(zhǔn)”，雍正《吏部處分則例》為“佐貳官不許準(zhǔn)詞狀”、乾隆《清會(huì)典則例》為“凡辭訟不許準(zhǔn)理”，含義發(fā)生了明顯的變化。通過對(duì)條文的解讀，不難看出康熙十五年規(guī)定的關(guān)鍵點(diǎn)：佐貳官原則上不許受理詞訟，沒有審理權(quán)，若違例，正印官與佐貳官均要受到相應(yīng)的處罰；同時(shí)又規(guī)定，佐貳官在正印官授權(quán)（批行）的情況下，可以臨時(shí)擁有審理權(quán)。這反映了清代制度的原則性與靈活性。綜上，還可以推斷出康熙十五年規(guī)定與明代制度的差異之處：佐貳官擅受民詞的情形被發(fā)現(xiàn)后，有了一個(gè)可以操作的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)，不再是明崇禎年間比較寬泛的“拿問治罪”。由此可見，以往相關(guān)論著在引用該條文時(shí)，關(guān)注的是該條文的標(biāo)題，佐貳官在得到授權(quán)的情況下?lián)碛械呐R時(shí)審理權(quán)被忽略。
“佐貳官不許準(zhǔn)詞狀”的規(guī)定，在此后編纂的《吏部則例》或《吏部處分則例》中一直存在。乾隆四十八年（1783年）阿桂主持纂修的《欽定吏部則例》，相關(guān)條目的文字比雍正朝《吏部處分則例》更為簡(jiǎn)單：“佐貳等官凡詞訟不許準(zhǔn)理。如佐貳等官擅準(zhǔn)詞狀，降一級(jí)調(diào)用。正印官不行詳查，罰俸一年。”雖然仍有“擅準(zhǔn)”字樣，但是刪去了“如正印官批行事件，方許審理”一句，給讀者的感覺是佐貳官在任何情形下均不可以受理詞訟。而且佐貳、雜職官擅受詞訟和相關(guān)正印官受處罰的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷細(xì)化。道光《吏部則例》專列“稽察佐雜”一目，規(guī)定：“佐雜人員不許準(zhǔn)理地方詞訟，遇有控訴到案，即呈送印官查辦者，無庸議。如擅受而審理者降一級(jí)調(diào)用（私罪），失察之印官罰俸一年（公罪）。其因擅受而致釀人命者，佐雜官革職（私罪），失察之印官降一級(jí)留任（公罪）。若印官規(guī)避處分匿不揭報(bào)，即照諱命例革職（私罪）?！迸帕衅浜蟮亩囗?xiàng)條文，都是對(duì)各種情形下佐雜官審案不當(dāng)?shù)奶幏忠?guī)定。
“凡官非正印者，不得受民詞”之規(guī)定，始見于嘉慶《清會(huì)典》卷四十二《刑部》，光緒《清會(huì)典》卷五十五《刑部》條與之相同。全文如下：
凡官非正印者，不得受民詞。（緝捕官除察訪不軌、妖言、命盜重事外，其余軍民詞訟，不許干與。提鎮(zhèn)副參等官，惟有告叛逆機(jī)密重情，準(zhǔn)接受詞訟，會(huì)同有司追問。若戶婚、田土、斗毆人命，一應(yīng)民詞，均不得濫受。分防佐貳等官，所收呈詞內(nèi)有命盜等案，即移交州縣拘提審訊。）戶婚、田土之案，皆令正印官理焉。
括弧外之文字原為單行大字正文，括弧內(nèi)的文字原為雙行小字，是對(duì)正文的補(bǔ)充和說明。這是一條處分條文，如果只看括弧外之正文，與上引《吏部則例》《吏部處分則例》中的相關(guān)條文相似，規(guī)定佐貳官不得受理訴訟，只是文字更加簡(jiǎn)明扼要。但是將注文與正文一起解讀，則與《吏部則例》《吏部處分則例》中的條文有著很大的差異。該條文的主體是“凡官非正印者，不得受民詞。戶婚、田土之案，皆令正印官理焉”。這一句可以解讀為只有知府、知州、知縣等正印官有審理權(quán)，所有同城、分防佐雜官缺均無審理權(quán)，并特別強(qiáng)調(diào)戶婚、田土這兩類經(jīng)濟(jì)案件只能由正印官審理。注文第一句“緝捕官除察訪不軌、妖言、命盜重事外，其余軍民詞訟，不許干與”，是指緝捕官不得受理任何詞訟?！熬儾豆佟笔莻€(gè)泛稱，主要指綠營(yíng)中下級(jí)武職，也可包括文職中與正印官同城的典史和分駐的巡檢。第二句“提鎮(zhèn)副參等官，惟有告叛逆機(jī)密重情，準(zhǔn)接受詞訟，會(huì)同有司追問。若戶婚、田土、斗毆人命，一應(yīng)民詞，均不得濫受”，指的是綠營(yíng)高級(jí)武官提督、總兵、副將、參將等，只有接到關(guān)于“叛逆”的控告，才許受理，而且要與文官一起共同審理。其他經(jīng)濟(jì)或治安案件，這些高級(jí)武官均不得濫受。第三句“分防佐貳等官，所收呈詞內(nèi)有命盜等案，即移交州縣拘提審訊”，按照文字的意思可以理解為：分防佐貳官遇到命盜等案必須移交州縣正印官審理。深入一層，則可以解讀為：分防佐貳等官除了命盜等案外，其他案子是可以受理的。由于有這條注文的限定，正文中的“官非正印者，不得受民詞”中的職官，就可以確定為指同城佐貳官。
嘉慶、光緒兩朝《清會(huì)典》中“分防佐貳等官，所收呈詞內(nèi)有命盜等案，即移交州縣拘提審訊”的條文，是朝廷對(duì)雍正以來分防佐貳不斷以個(gè)案形式獲得司法審理權(quán)現(xiàn)象累積到一定數(shù)量后而產(chǎn)生的新認(rèn)識(shí)，進(jìn)而在法典層面進(jìn)行規(guī)范。即朝廷以《清會(huì)典》條文的形式，從一個(gè)側(cè)面承認(rèn)了分防佐貳官有限度的司法審理權(quán)，可以審理除命盜案件以外的一些案件。但是這條條文出現(xiàn)在刑部之下，重點(diǎn)仍是規(guī)定分防佐貳不準(zhǔn)受理“命盜等案”。吏部之下的州縣分防佐貳職能，仍為本文一開始所引用的“所管或糧，或捕，或水利”，因而并不表示所有的州縣分防佐貳官都可以自動(dòng)獲得司法審理權(quán)。具體分防佐貳官缺司法權(quán)限的獲得仍然需要朝廷授權(quán)，即必須有一個(gè)督撫題請(qǐng)、吏部復(fù)核、皇帝允準(zhǔn)的過程。
從康熙朝不準(zhǔn)佐貳官“擅準(zhǔn)”詞狀，到嘉慶《清會(huì)典》中“分防佐貳等官，所收呈詞內(nèi)有命盜等案，即移交州縣拘提審訊”的規(guī)定，條文內(nèi)容變化很大。這種變化的推動(dòng)力，就是雍正年間開始施行的分防佐貳制度。當(dāng)一批分防佐貳和部分巡檢擁有不同程度的司法審理權(quán)后，促使朝廷修改法典的相關(guān)條文。對(duì)州縣佐雜司法權(quán)限的規(guī)定，也從吏部層面的法典《吏部則例》《吏部處分則例》上升到國(guó)家層面的《清會(huì)典》，體現(xiàn)了朝廷對(duì)分防佐雜官缺司法權(quán)責(zé)的重視。
清代州縣佐貳官?gòu)挠赫觊g開始分為同城與分防兩大類。《清會(huì)典》《吏部則例》《吏部處分則例》等法典所載是清代綜合性的制度。督撫奏請(qǐng)?jiān)O(shè)立分防佐雜官缺、部議后“奉旨依議”的相關(guān)公文，可以視作是一種單行法，即單為某一官缺或某一批官缺制定的規(guī)章制度，與司道的傳敕有某些相似性。
通過對(duì)《清會(huì)典》《吏部處分則例》等法典的解讀可知，清代不準(zhǔn)州縣佐雜官缺擁有司法審理權(quán)的規(guī)定是沿襲明代舊制，康熙十五年有了具體的處分細(xì)則，適用于全體州縣佐雜官。但該年的規(guī)定中還包含有一種特殊情形，即由州縣正印官授權(quán)，同城佐貳官可以臨時(shí)審理一些案情輕微的訴訟。這種特殊情形容易被忽視。
從雍正年間開始，朝廷在增設(shè)、移駐州縣分防佐雜官缺的過程中，對(duì)這些官缺的司法審理權(quán)進(jìn)行了授權(quán)，一些州縣分防佐雜官缺經(jīng)授權(quán)后獲得合法的司法審理權(quán)，可以審理除命盜重案外的經(jīng)濟(jì)、治安類案件。因此，“佐雜不準(zhǔn)擅受民詞”、“凡官非正印者，不得受民詞”是有清一代的基本原則，同知與通判、州司與州判、縣丞與主簿及巡檢這些佐雜官，作為一個(gè)整體，是不具有司法審理權(quán)的。由于實(shí)際政務(wù)運(yùn)作、地方控制的需要，或由上司、正印官批委，某個(gè)同城佐貳臨時(shí)擁有審理某些輕微案件的權(quán)力；或由朝廷批準(zhǔn)，某個(gè)分防佐雜長(zhǎng)期擁有除命盜重案以外的司法審理權(quán)。也就是說，部分州縣佐雜官缺在一定條件下可以擁有除命盜重案以外的不完整的司法審理權(quán)，這是符合制度規(guī)定的。隨著獲得司法審理權(quán)的分防佐雜官缺數(shù)量的增加，對(duì)分防佐雜官缺司法審理權(quán)的規(guī)定，由六部層面的《吏部則例》《吏部處分則例》上升到國(guó)家層面的《清會(huì)典》，嘉慶、光緒兩朝《清會(huì)典》對(duì)此進(jìn)行了規(guī)范。清代一些州縣佐雜官或集體、或個(gè)別的擅受民詞，則是違反了制度規(guī)定。
作者為復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心教授
