| [摘要]我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化是由多種因素造成，這包括：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化未能有 效帶動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化，城鄉(xiāng)隔離的政策和管理體制阻礙人口向城鎮(zhèn)集中，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)發(fā)展政策抑制城鎮(zhèn)化進(jìn)程等。比較來(lái)看，大城市的土地產(chǎn)出效率、資本產(chǎn)出 效率、勞動(dòng)生產(chǎn)率等都高于中小城市，文教衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)成本的人均支出都明顯低于中小城市。而且，隨著科學(xué)技術(shù)水平的不斷提高，大城市的環(huán)境效益未來(lái)也將 明顯改善。因而，發(fā)展大城市是城市化關(guān)鍵。 （中經(jīng)評(píng)論·北京）改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化是由多種因素造成的。包括以下方面：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化未能有效帶動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化 城鎮(zhèn)化率主要隨著就業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化而變動(dòng)。改革開放以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷向非農(nóng)化轉(zhuǎn)變，但與同期就業(yè)結(jié)構(gòu)的偏差依然較大。1991年到 2008年，我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)均保持了8%以上的同比增速，而同期城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)率僅維持在平均3%左右的水平。 之所以造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差的局面，一是過(guò)度重視工業(yè)發(fā)展，而導(dǎo)致吸納就業(yè)能力較強(qiáng)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。改革開放以后，我國(guó)作為城鎮(zhèn)化后續(xù)動(dòng)力 的第三產(chǎn)業(yè)依然發(fā)展緩慢，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。由于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)發(fā)育不良、功能不全，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力不 強(qiáng)。二是以重化工業(yè)為代表的資本密集型工業(yè)比重居高不下。改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略打破了之前以重工業(yè)為重點(diǎn)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，工業(yè)化開始了輕工業(yè)優(yōu)先 發(fā)展的“補(bǔ)課”，具有比較優(yōu)勢(shì)的勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)得到了較快的發(fā)展，但同時(shí)，受市場(chǎng)需求引導(dǎo)、歷史積累條件和體制機(jī)制等因素影響，以重化工業(yè)為代表的資本密 集型產(chǎn)業(yè)仍然獲得了較大的發(fā)展，產(chǎn)值總量和在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重居高不下，并且近年來(lái)再次呈現(xiàn)了持續(xù)較快增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。三是產(chǎn)業(yè)分工層次較低導(dǎo)致勞動(dòng)者收入提 高緩慢，使流動(dòng)人口難以達(dá)到城鎮(zhèn)化的最低門檻。作為世界產(chǎn)業(yè)體系的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，任何一國(guó)工人的工資不僅取決于他所在的產(chǎn)業(yè)在本國(guó)產(chǎn)業(yè)體系中的位置，更取決于 在世界產(chǎn)業(yè)體系中的位置，由于中國(guó)多數(shù)產(chǎn)業(yè)仍然處于世界產(chǎn)業(yè)分工體系的中下游環(huán)節(jié)，價(jià)值分配份額相對(duì)較少，不能有效支撐相應(yīng)勞動(dòng)者報(bào)酬的較快提升，相對(duì)低 廉的工資使較多的勞動(dòng)者難以承受較高的城鎮(zhèn)物價(jià)水平和生活成本，從而限制了流動(dòng)人口向城鎮(zhèn)的集中。 城鄉(xiāng)隔離的政策和管理體制阻礙了人口向城鎮(zhèn)集中 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了城鄉(xiāng)分割的管理體制和一系列與之配套的管理政策，改革開放后，阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的一些制度障礙逐漸得以放松和取消。然而，三十幾年 城鄉(xiāng)隔離政策的慣性效應(yīng)依然制約著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的同步發(fā)展。一是城鄉(xiāng)分離和地域性差別的戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)和福利保障制度依然存在，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城尤其是進(jìn) 入大城市起到直接的阻礙作用。在這種體制下，不同地區(qū)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民享有不同的福利保障等特權(quán)，而農(nóng)民不僅不能分享國(guó)家的許多福利保障待遇，農(nóng)民進(jìn)城意味 著政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的加重和市民平均福利“蛋糕”的縮小，因此多數(shù)地方的政府通過(guò)嚴(yán)格的戶籍制度將農(nóng)民阻止在城門外，持續(xù)推行“就地消化”方針，以減輕自身的 財(cái)政負(fù)擔(dān)，并維持市民對(duì)城市文明的壟斷特權(quán)。二是資金等生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的過(guò)度輸出，破壞了農(nóng)村自身正常的積累機(jī)制，削弱了農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)，阻 礙了農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展或農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是城鄉(xiāng)間差別化的人口政策，一定程度抵消了城鄉(xiāng)人口的相對(duì)變化。由于在農(nóng)村比在城鎮(zhèn)執(zhí)行更為松動(dòng)的計(jì)劃生育政 策，農(nóng)村人口出生率要大大高于城鎮(zhèn)，政府所采取的一些積極轉(zhuǎn)移政策，往往被農(nóng)村的高出生率所抵消。 傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)發(fā)展政策抑制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程 長(zhǎng)期以來(lái)，害怕“大城市病”（交通擁堵、社會(huì)治安惡化、貧民窟、能源緊張和環(huán)境污染等問(wèn)題）成為控制大城市規(guī)模、限制農(nóng)民進(jìn)城的一個(gè)重要理由。改革開 放以來(lái)，針對(duì)城鎮(zhèn)體系的發(fā)展，我國(guó)實(shí)施了嚴(yán)格控制大城市的城鎮(zhèn)化方針，而把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，一定程度上抑制了城鎮(zhèn)化的正常發(fā)展。1978年的 全國(guó)城市工作會(huì)議提出“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”。1980年在全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議上又提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城 鎮(zhèn)”。到1989年，全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》中，則明確地把這種思想概括為城鎮(zhèn)化的方針，即“國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展 中等城市和小城市的方針”。近年來(lái)，傳統(tǒng)的“抑城鎮(zhèn)化”政策盡管有所放松，但仍然沒(méi)有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，大城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模大，產(chǎn)業(yè)門類多，規(guī)模經(jīng) 濟(jì)效應(yīng)顯著，輻射帶動(dòng)作用強(qiáng)，科學(xué)地發(fā)展和管理大城市，可取得很好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都表明，大城市的土地產(chǎn)出效率、資本產(chǎn)出效率、勞動(dòng)生產(chǎn) 率等都高于中小城市，文教衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)成本的人均支出都明顯低于中小城市。而且隨著科學(xué)技術(shù)水平的不斷提高，大城市的環(huán)境效益未來(lái)也將明顯改善。解決 “大城市病”的關(guān)鍵不在于限制城市的規(guī)模，而在于改善城市管理水平、優(yōu)化城市的職能結(jié)構(gòu)。 不健全的城鎮(zhèn)建設(shè)投資體系制約了城鎮(zhèn)軟硬環(huán)境的改善 城鎮(zhèn)建設(shè)投資是改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件和推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展的重要前提，從整體看，改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很多城鎮(zhèn)的基礎(chǔ) 設(shè)施仍呈現(xiàn)短缺的狀態(tài)。但是在總體不足的背景下，由于我國(guó)仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，以政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)建設(shè)投資體系導(dǎo)致了城鎮(zhèn)建設(shè)投 資與工業(yè)化的不協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，國(guó)家和國(guó)有企業(yè)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面仍然處于絕對(duì)壟斷地位，巨大的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求與有限的財(cái)政資金的矛盾日漸突 出，而同時(shí)，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)特別是私營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施受到許多限制，在有些領(lǐng)域甚至還存在禁區(qū)。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資渠道單一，造成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施仍然不 足。另一方面，受體制機(jī)制影響，諸多地區(qū)又存在城鎮(zhèn)化的過(guò)度投資和結(jié)構(gòu)性失衡的問(wèn)題。諸多地區(qū)把推進(jìn)城鎮(zhèn)化片面地等同于城鎮(zhèn)建設(shè)，超越發(fā)展階段和實(shí)際需 要，熱衷于形象工程、政績(jī)工程。這類投資多數(shù)來(lái)自財(cái)政性資金和銀行信貸，一方面直接擠壓了其他公共財(cái)政支出，另一方面也往往給財(cái)政背上沉重的還貸包袱，在 浪費(fèi)寶貴財(cái)政資源的同時(shí)，也變相地抬高了農(nóng)民進(jìn)城的成本，甚至變相轉(zhuǎn)嫁為農(nóng)民負(fù)擔(dān)。 |
（中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，付保宗） |
聯(lián)系客服
