日前，湖南省商務(wù)廳印發(fā)《推進(jìn)省直管縣體制改革試點工作實施方案》的通知，賦予省直管縣的13個試點縣(市)商務(wù)部門與市州商務(wù)部門同等的經(jīng)濟管理權(quán)限。按照新政，這13個縣市獲得發(fā)展規(guī)劃直接上報，證照和批準(zhǔn)事項直接申請，項目資金直接申報，下放市州權(quán)限直接承接，信息直接獲得等5大“特權(quán)”。而在今年3月，河北省卻做出遷安、寧晉等8個第二批今年啟動試點的縣(市)不再開展試點工作，恢復(fù)到試點前的管理體制，仍由所在設(shè)區(qū)市管理的規(guī)定。這一個“啟動”，一個“停止”，不禁再度引發(fā)了人們對省管縣改革的關(guān)注。

從1992年的浙江、海南兩省開始，“省管縣”改革截至今年，已經(jīng)過去了23年時間。而從“市轄縣”制度正式鋪開的年份———1983年算起，23年的改革時間已經(jīng)是該制度從誕生到啟動改革9年時間的2.5倍。行政機構(gòu)強大的擴張能力和頑強的生命力，由此可見一斑。

有關(guān)省管縣改革困境的討論，擁有大量的理論和案例。從2004-2013年，河南省委、省政府就先后發(fā)布擴大部分縣(市)管理權(quán)的政策，從此拉開了省管縣改革的帷幕。作為一個典型的省管縣改革案例，河南省的政策在執(zhí)行中就遇到了許多普遍性的問題。例如，2007年底，由于國家相關(guān)政策的調(diào)整、經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生新的變化等多種因素，部分下放的管理權(quán)限沒有落實到位。河南省發(fā)改委一則通知，47個擴權(quán)縣的12項“特權(quán)”被收回，約占總“特權(quán)”項目的20%。一時間，之前的改革有些半途而廢，強縣擴權(quán)被砍去一只臂膀。

此外，一些試點縣脫離市轄之后，市級財政的一些配套資金沒有了，很多項目開展遭遇了資金困難，這也顯示出改革本身牽一發(fā)而動全身的特性。另外，由于省管縣的改革并不徹底，以河南省鄧州市為例，擴權(quán)初期，企業(yè)養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險金、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的年度征收任務(wù)未納入省直管范疇，依然由省轄市下達(dá)。在失業(yè)保險金的管理方面，仍存在省、市雙重管理現(xiàn)象。省、市兩個婆家，改革試點縣可謂都不敢得罪，改革的成效自然難以令人滿意。

1983年開始推行的“市轄縣”制度，初衷是希望通過一些中心城市發(fā)展的帶動，來實現(xiàn)“城市反哺農(nóng)村”，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。但隨后，人們發(fā)現(xiàn)中心城市帶動的只是城市周邊的地域，那些相對偏遠(yuǎn)的縣域，反而因為財政轉(zhuǎn)移支付被截留、財權(quán)事權(quán)不匹配、市轄區(qū)向轄縣“抽血”等原因，遭遇了經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。一言以蔽之，地級市的壯大，非但沒有帶動許多縣域經(jīng)濟的發(fā)展，反而成為縣域資源的汲取者，效果恰恰相反。

從宏觀上來看，地級市作為省管縣之間多出來的一道環(huán)節(jié)，增加了溝通成本，降低了行政效率，也形成了“漏斗效應(yīng)”。這對于市場經(jīng)濟的發(fā)展顯然是不利的，對于納稅人的公共財政負(fù)擔(dān)，更是一場噩夢。但是，地級市的種種弊病業(yè)已存在，短時間內(nèi)要取消整整一個層級的官僚機構(gòu)，幾乎是天方夜譚。

事實上，中國的改革邏輯一直是自上而下、效率優(yōu)先的。所謂“中國模式”之所以成功，在于政府對市場的一種介入式服務(wù)功能，在經(jīng)濟最為發(fā)達(dá)的廣東、江蘇和浙江，政府功能更多體現(xiàn)在服務(wù)而不是管理，一直為企業(yè)所稱道。所以，中國的行政體制改革，一方面聚焦在各級政府某類權(quán)力的下放或者放開，比如鼓勵民營經(jīng)濟的36條；另一方面，則試圖消除或者擴大某一行政層級，省管縣改革和撤鎮(zhèn)設(shè)市就是體現(xiàn)。其目的，最終是為了適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展。

的確，不管橫向還是縱向，簡政放權(quán)的目的不在于砍掉某個部門或者某一層行政編制，而在于清除與經(jīng)濟和社會發(fā)展相悖的障礙，撤銷與公共服務(wù)供給無關(guān)的力量。從這一角度出發(fā)，一條可能的路徑不在于大規(guī)模實施省管縣，而在于有步驟地清除一些審批權(quán)，開放一些領(lǐng)域，從而達(dá)到更有效地為社會和市場服務(wù)的目標(biāo)。當(dāng)然，最后要指出的是，自上而下的簡政放權(quán)改革總是容易陷入“進(jìn)一步，退兩步”的境地，如何釋放自下而上的監(jiān)督力量，這也是行政體制改革中終究繞不過去的問題。