作者：西北政法大學(xué)教授、民事司法改革研究所所長 董少謀
隨著司法改革的推進(jìn)，應(yīng)重新認(rèn)識(shí)和界定民事檢察監(jiān)督的范圍，通過立法等手段加強(qiáng)檢察院對(duì)消極不予立案的監(jiān)督、對(duì)虛假訴訟的監(jiān)督、對(duì)審判程序中嚴(yán)重違法情形的法律監(jiān)督。同時(shí)，檢察監(jiān)督的程序保障應(yīng)有兩個(gè)方面：一是法院對(duì)檢察院提出的抗訴應(yīng)直接裁定進(jìn)入再審；二是法院對(duì)檢察建議不予采納的應(yīng)經(jīng)審判委員會(huì)討論決定。
檢察院在民事訴訟中如何實(shí)行法律監(jiān)督問題，早在1991年修改民事訴訟法時(shí)主要有兩種意見：一種意見認(rèn)為，民事訴訟應(yīng)當(dāng)實(shí)行當(dāng)事人的處分和國家干預(yù)相結(jié)合的原則，對(duì)于涉及國家、社會(huì)重大利益的民事案件，國家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行干預(yù)。檢察院就是代表國家進(jìn)行干預(yù)的機(jī)關(guān)，它可以代表國家參與民事訴訟。因此，主張?jiān)诿袷略V訟法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。另一種意見認(rèn)為，如果檢察院可以代表國家提起民事訴訟，參與民事訴訟，那么，它就具有雙重身份。在這種情況下，它處于何種地位不好確定，也不好區(qū)分在什么情況下行使訴訟參加人之權(quán)，在什么情況下行使法律監(jiān)督權(quán)。因此，主張?jiān)诿袷略V訟法中只規(guī)定檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。經(jīng)過討論即只對(duì)法院的審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。關(guān)于檢察院對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的內(nèi)容和程序在民事訴訟法第16章“審判監(jiān)督程序”中作了規(guī)定。2012年在修改該條時(shí)主要關(guān)注的是檢察院是否有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督問題，而民事訴訟法有兩大程序，即審判程序和執(zhí)行程序，故民事訴訟法第14條規(guī)定，檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，檢察院依法對(duì)法院民事審判程序和執(zhí)行程序進(jìn)行監(jiān)督，這也是中央司法體制改革涉及的一個(gè)重要問題。雖然民事訴訟法在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，吸收“兩高”會(huì)簽文件的相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步加強(qiáng)了檢察院對(duì)民事訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，但隨著司法改革的推進(jìn)，為民事訴訟檢察提供了更大的舞臺(tái)，我們亦應(yīng)重新認(rèn)識(shí)和界定民事檢察監(jiān)督的范圍。
立法細(xì)化對(duì)法院消極不予立案的監(jiān)督
十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，以保障當(dāng)事人訴權(quán)。2015年最高人民法院《關(guān)于推行立案登記制改革的意見》規(guī)定對(duì)于法院立案登記的監(jiān)督機(jī)制，但有的地方法院在收到立案材料后往往不出裁定，僅是口頭告知不符合起訴條件，使當(dāng)事人無法通過正常的上訴途徑保障其起訴權(quán)或申請(qǐng)立案監(jiān)督，造成了所謂的立案監(jiān)督形同虛設(shè)。對(duì)于消極違反登記立案的有關(guān)規(guī)定，給當(dāng)事人立案造成不便，當(dāng)事人可要求檢察院進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)應(yīng)修改民事訴訟法的受理制度，明確立案登記制，并將立案監(jiān)督納入檢察院的監(jiān)督范圍內(nèi)，依當(dāng)事人的申請(qǐng)對(duì)法院不予登記立案、不作出不予立案、不予受理裁定的，以及違反當(dāng)事人意愿及“選擇訴前化調(diào)機(jī)制確認(rèn)書”等情形的可進(jìn)行監(jiān)督。
對(duì)虛假訴訟的監(jiān)督
十八屆四中全會(huì)《決定》提出加大對(duì)虛假訴訟行為的懲治力度，刑法修正案（九）增設(shè)了虛假訴訟罪。最高人民法院、最高人民檢察院2018年9月26日也公布了《關(guān)于辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了虛假訴訟罪的行為特征和定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)等方面內(nèi)容，為檢察院從刑事上打擊虛假訴訟犯罪提供了依據(jù)。侵權(quán)責(zé)任法從一般侵權(quán)責(zé)任將“虛假訴訟”納入其中，但也僅是事后另訴追責(zé)。民事訴訟法從程序上通過第56條第三人撤銷之訴、第227條案外人執(zhí)行異議之訴及審判監(jiān)督司法解釋賦予案外人申請(qǐng)?jiān)賹徶V等訴訟權(quán)利來實(shí)現(xiàn)對(duì)虛假訴訟的規(guī)制，但對(duì)于以金錢債權(quán)受到侵害為由提起訴訟的，效果并不理想。在此，可以依案外人的申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)利用調(diào)查核實(shí)權(quán)發(fā)揮在查處虛假訴訟案件中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。
筆者認(rèn)為，檢察院應(yīng)從三個(gè)方面加大對(duì)虛假調(diào)解書的檢察監(jiān)督力度：一是對(duì)損害“兩益”的，民事訴訟法第208條第2款規(guī)定，檢察院發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)檢察院向同級(jí)法院提出抗訴。二是根據(jù)民事訴訟法第96條規(guī)定，當(dāng)事人之間達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，必須雙方自愿，不得強(qiáng)迫，調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不得違反法律的規(guī)定。對(duì)于違背自愿原則，內(nèi)容違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的，如無特別授權(quán)、濫用授權(quán)、超越代理權(quán)限與對(duì)方達(dá)成所謂調(diào)解協(xié)議，損害當(dāng)事人私益的，有觀點(diǎn)認(rèn)為不宜以抗訴方式啟動(dòng)再審。筆者認(rèn)為，調(diào)解中所遵循的自愿原則是指法院在調(diào)解的過程中應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的自主決定權(quán)，調(diào)解協(xié)議的達(dá)成應(yīng)建立在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，如果當(dāng)事人不愿意通過調(diào)解解決爭議，法院不得強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解。合法原則是指法院的審判組織對(duì)當(dāng)事人之間的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解，在程序上法院的調(diào)解活動(dòng)應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行。調(diào)解的主持者、調(diào)解的步驟、調(diào)解方式、調(diào)解協(xié)議的達(dá)成、調(diào)解書的送達(dá)等都應(yīng)當(dāng)按照民事訴訟法的規(guī)定進(jìn)行。在實(shí)體上調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定，不得違背公序良俗，不得侵害國家利益、社會(huì)公共利益和案外人利益。所以自愿原則和合法原則是對(duì)調(diào)解程序的基本要求，既涉法律適用錯(cuò)誤，也涉程序嚴(yán)重違法，故應(yīng)允許向檢察院申請(qǐng)檢察監(jiān)督或抗訴。三是對(duì)于損害案外人私益的，有觀點(diǎn)提出檢察機(jī)關(guān)不宜介入監(jiān)督。筆者認(rèn)為，以調(diào)解書結(jié)案的虛假訴訟，雖然在結(jié)果上直接表現(xiàn)為損害了他人利益，但更為重要的是利用公權(quán)力妨害司法秩序、浪費(fèi)司法資源、損害司法權(quán)威，以達(dá)到非法目的，在案外人無法通過其他訴訟程序救濟(jì)的情況下，也應(yīng)允許向檢察院申請(qǐng)檢察監(jiān)督或抗訴。
對(duì)審判程序中嚴(yán)重違法情形的法律監(jiān)督
民事訴訟是當(dāng)事人行使訴權(quán)，法院行使審判權(quán)，圍繞查明事實(shí)、適用法律的訴訟過程。將檢察院的法律監(jiān)督覆蓋于整個(gè)訴訟程序，是保證依法行使審判權(quán)，正確實(shí)施法律的重要制度，也是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在要求。加強(qiáng)對(duì)審判程序中嚴(yán)重違法情形的法律監(jiān)督，對(duì)促進(jìn)司法公正，維護(hù)社會(huì)公共利益具有重要作用。民事訴訟法第208條第3款規(guī)定，各級(jí)檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)法院提出檢察建議。因此，只要當(dāng)事人、利害關(guān)系人認(rèn)為民事審判活動(dòng)存在嚴(yán)重違法行為，即可以向檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。這樣最大程度保障當(dāng)事人尋求救濟(jì)的權(quán)利，也對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督給予了明確指引。
對(duì)檢察監(jiān)督的程序保障
對(duì)檢察監(jiān)督的程序保障包括以下兩方面措施：
一是法院對(duì)檢察院提出的抗訴應(yīng)直接裁定進(jìn)入再審。檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，根據(jù)民事訴訟法第211條規(guī)定，對(duì)檢察院提出的抗訴，法院應(yīng)直接裁定案件進(jìn)入再審。有觀點(diǎn)認(rèn)為，依據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈民事訴訟法〉的解釋》第413條規(guī)定，檢察院依法對(duì)損害國家利益、社會(huì)公共利益的發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書提出抗訴，或者經(jīng)檢察院檢察委員會(huì)討論決定提出再審檢察建議的，法院應(yīng)予受理?；诖?，如果檢察院抗訴不涉及“兩益”法院就可以不予受理。筆者認(rèn)為，這是對(duì)公權(quán)力啟動(dòng)再審程序的誤解：再審程序有“二階構(gòu)說”和“三階構(gòu)說”，從檢察院和法院公權(quán)力監(jiān)督的角度看，再審程序以“裁定再審”為分野可分為二階段，即裁定再審和對(duì)裁定再審案件進(jìn)行審判。但以當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徲^之，包括這三個(gè)階構(gòu)，一是對(duì)申請(qǐng)?jiān)賹彛芾矸ü儇?fù)責(zé)形式要件的審查，并登記立案；二是再審審查法官負(fù)責(zé)立案后對(duì)于再審事由是否存在的審查和裁定進(jìn)入再審；三是對(duì)裁定再審案件進(jìn)行審判。檢察院發(fā)現(xiàn)已生效的判決、裁定有第200條規(guī)定的情形之一的，依職權(quán)提出抗訴，法院受理檢察院的抗訴進(jìn)行的只是形式審查，不存在審查是否受理的問題，對(duì)此僅有“二階構(gòu)”，即直接裁定再審和對(duì)裁定再審案件進(jìn)行審判。
二是法院對(duì)檢察建議不予采納的應(yīng)經(jīng)審判委員會(huì)討論決定。最高人民檢察院在《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第88條第2款規(guī)定，檢察院提出再審檢察建議，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本院檢察委員會(huì)決定，并將《再審檢察建議書》報(bào)上一級(jí)檢察院備案。這種規(guī)定顯示了作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的謙抑性和審慎性。作為接受監(jiān)督的審判機(jī)關(guān)在收到檢察院的檢察建議書后，如采納檢察建議，應(yīng)當(dāng)在一定的期限內(nèi)將處理情況告知檢察院，如對(duì)檢察建議不予采納，其內(nèi)部亦應(yīng)經(jīng)本院審判委員會(huì)決定，將處理情況以《不予采納檢察建議書》形式回復(fù)檢察院，并報(bào)上一級(jí)法院備案。
來源： 檢察日?qǐng)?bào)
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