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作者：馬克·比森（Mark Beeson），西澳大利亞大學國際政治學教授，主要研究領域為亞太地區(qū)的政治、經濟和安全。喬蘭塔·休伊特（Jolanta Hewitt），西澳大學政治學和國際關系專業(yè)畢業(yè)生。

摘要：當國際社會出現(xiàn)復雜問題時，多邊主義的重要性凸顯。然而，鼓勵國際合作和有效地應對跨國問題卻無法置國家利益于不顧，或者出現(xiàn)這兩種措施也不奏效的情況。盡管國際合作是迫切的，但經常難以實現(xiàn)，人們不禁要問，多邊主義真的重要嗎？文章認為，在沒有更優(yōu)選擇的情況下，它確實重要并對東南亞國家聯(lián)盟和北極理事會進行了新的比較，揭示了歷史、外交風格、問題領域的重要意義以及成員的動機等多方面的重要性。這兩個機構從字面上和隱喻上描繪了發(fā)達國家和發(fā)展中國家的發(fā)展狀態(tài)，并為衡量多邊機構在不同歷史時刻的成功提供了一個新的和有啟發(fā)性的基準。

要詞：多邊主義；國際合作；多邊機構

文源：Mark Beeson, Jolanta Hewitt，“Does Multilateralism still Matter? ASEAN and the Arctic Council in Comparative Perspective”, Global Policy, Vol. 13, No. 2, May 2022, pp. 208-218.

收錄：《大譯編參》2023年第13期，總第289期，大外交智庫（GDYT）外文編譯評議組創(chuàng)辦。

編譯：鄧敏祺，《大譯編參》外文編譯評議員，就讀于廣東外語外貿大學國際關系學院；

審校：高卓希，《大譯編參》外文編譯評議員，就讀于寧波諾丁漢大學人文社科學院；

終審：紀寧，《大譯編參》外文編譯評議員，就讀于遼寧大學國際經濟政治學院。

編譯精選

一、簡介

多邊主義的重要性在世界面臨一些超越國界的復雜問題時得到凸顯。然而，政府間國際組織面臨許多挑戰(zhàn)，這表明即使在一個更有爭議、不那么受霸權主義支配的國際秩序中，國家利益也會不同程度地壓倒集體利益。

作者在文中表明多邊主義是重要的。為了說明多邊主義的弱點和潛在的優(yōu)勢，作者考察了兩個機構進行比較分析。正如作者解釋的那樣，東盟和北極理事會都傾向于“淺層”形式的多邊主義，盡管它們的起源非常不同。在進行案例研究之前，作者先簡要說明多邊主義本身的性質和可能存在的意義。在地緣政治競爭日益激烈和霸權可能轉型的時代，這是一項特別重要和具有啟發(fā)性的任務。

二、多邊主義是重要的

多邊主義不僅僅是一種協(xié)調三個或三個以上國家政策的方式，而且協(xié)調的前提是確定這些國家之間關系的某些原則。本文認為，特定多邊組織產生的特定環(huán)境（如歷史、地理和地緣政治）有助于解釋這些機構的意圖以及為此采取的方式。在這種背景下，衡量霸權可能產生的重要性是與此相關的。二戰(zhàn)后，多邊組織的數量急劇增長，導致這一現(xiàn)象的原因可能是美國在二戰(zhàn)后的霸權操作。需要強調的是，霸權國家的主導地位意味著它們能夠對實力較弱的對手施加巨大影響，特別是在建立某種特定的國際秩序方面；而特定的地緣政治環(huán)境可能會產生不同類型的多邊機制，這些機制在代表其成員國利益方面的能力也各不相同。

政策制定者的思維方式、對彼此的假設以及參與的過程，界定了他們的行為以及被認為可取的行動。重要的是，有可能出現(xiàn)某種程度的不確定、不限成員名額的談判，這種談判不一定是權力博弈的產物，但有可能意味著制度發(fā)展和實踐的進步，并且在歐盟主持下西歐的復興中可以證明這一點。制度，可以被理解為是構成它們的代理人，這些代理人有學習的能力，因此可以假設未來會形成更好的國際秩序，然而，這樣的潛力往往既沒有被意識到，也沒有被需要。

三、多邊主義的局限性

美國霸權的一個顯著特征是，它的主導地位經常受到從屬國家的擁護。盡管 “華盛頓共識”對發(fā)展中國家的影響經常被廣泛地批評，但毫無疑問，自由經濟和政治秩序的制度化對支撐資本主義的“黃金時代”起到了重要作用。無論人們對美國創(chuàng)造的、以“西方價值觀”為縮影的國際秩序的可取性或有效性有什么看法，美國或歐洲價值觀的規(guī)范性影響顯然是有限的。美國和歐盟目前都在與重大的內部挑戰(zhàn)作斗爭，而崛起的中國為美國主持下建立的多邊秩序提供了真正可信的替代方案。一些觀察家認為，多邊主義將繼續(xù)發(fā)展并保持其重要性，因為非國家行為體的重要性日益增加。作者的案例研究表明，在戰(zhàn)略緊張局勢日益加劇的情況下、在面對前所未有的復雜問題時，多邊組織所具備的潛力和受到的限制。

四、東盟

（一）東盟的成就

作為發(fā)展中國家第一個和最持久的多邊論壇之一，東盟受到了大量的關注，已經成為東南亞最重要的多邊論壇，甚至有時能夠影響東南亞區(qū)域外更強大的行為體的行為。為了解釋這一點，文章提及東盟的起源、其著名的外交風格以及一貫制約其行動的獨特的地緣政治和地理環(huán)境。

盡管東盟的特性和活動主要圍繞著建立共同體意識和促進鄰國之間的友好關系展開，但這對其建立和發(fā)展的主要影響是戰(zhàn)略性的，因為東盟產生于冷戰(zhàn)時期的混亂氣氛中，小國為了共同的安全和在國際舞臺上發(fā)展更大的影響力而走到一起，這一舉動是有意義的。多邊合作，尤其是基于區(qū)域的合作，可能有助于鞏固甚至培養(yǎng)一種集體認同感。東盟國家一直在努力深化區(qū)域內聯(lián)系和建立共同的安全方針，以至于一些著名的觀察家認為該地區(qū)已經具備了一個完整的“安全共同體”的特征。

（二）東盟在行動

由于東盟的努力，據稱“亞洲的長期和平”在很大程度上歸功于東盟所倡導的區(qū)域合作，其通過建立信任活動和《友好合作條約》等具體倡議使得區(qū)域合作的可能性增加。在試圖評估多邊組織的影響和效力的過程中，一個普遍出現(xiàn)的問題是，很難知道它們實際產生了多大的影響。東盟成員國舉行的眾多會議肯定對建立信任產生了一定的影響，但常規(guī)國家間戰(zhàn)爭的急劇減少表明，更普遍的現(xiàn)象和思維（尤其是關于核時代戰(zhàn)爭的不可戰(zhàn)勝性和潛在的末日性質）可能一直在起作用。此外，東盟幾乎沒有能力將自己的集體偏好強加給成員國。著名的“東盟外交方式”是建立在共識、自愿和保全面子的基礎上的，這意味著該集團沒有能力迫使成員國違背自己的意愿行事。事實上，更大的政治或制度一體化，以及由此產生的可能的“認知進化”，在東盟并沒有以任何顯著的方式發(fā)生，這在很大程度上解釋了它無法有效行動的原因。

尤其是在東盟未能成功處理一些更有爭議和更重要的問題時，這種未能使多邊機制發(fā)揮潛在效力的后果變得更加清晰可見。東盟不是像歐盟那樣作為主權共享機制運作，而是主要致力于保護主權，成員國主要關心的是建立自己的國內權威。更需要解釋的是，為什么當冷戰(zhàn)結束，和平的地區(qū)內關系已經建立，東盟卻沒有變得更加雄心勃勃，也不愿意解決各種復雜問題。

東盟國家對其國家所處的地位有著相對較高的敏感性，同時會陷入被區(qū)域外大國掩蓋的恐懼之中，這是可以理解的，但這使得其他機構，如以安全為導向的東盟區(qū)域論壇，無法解決關鍵的區(qū)域問題。東盟偏好的對沖戰(zhàn)略反映了一種不愿在中國和美國之間做出選擇的態(tài)度，這兩個國家對東盟成員國都有相當的吸引力。然而，最終結果是東盟的對沖戰(zhàn)略不太成功。

進行比較的關鍵問題是，在東盟背景下發(fā)現(xiàn)的問題是否是一系列獨特的歷史、地理和地緣政治環(huán)境的產物，從而產生了一套獨特的外交實踐和規(guī)范，或者東南亞的經驗是否說明了多邊論壇的更普遍的問題。

五、北極理事會

（一）北極理事會的成就

北極理事會得到了褒貶不一的評價。事實上，一些評論者認為，盡管北極理事會的成員在權力和能力上存在不對稱性，而且基于共識的運作方式也有別于東盟，但北極理事會仍然蓬勃發(fā)展。在這種背景下，理事會采用“淺層”的組織合作形式，野心相對較小，這與東盟有許多共同之處，反映了不疏遠美國等大國的感知需要。但在理事會成員的構成和它旨在解決的非常具體的問題的種類方面有一些值得注意的差異，這使它成為一個與東盟非常不同的多邊論壇。這兩個組織之間最大的區(qū)別之一是它們產生的歷史背景。

北極理事會在很大程度上是自然環(huán)境迅速變化的結果，其中最重要的長期變化是全球變暖。最初，由于越來越認識到環(huán)境污染的跨國性質，加拿大和北歐國家推動了更廣泛的合作行動。這促成了北極環(huán)境保護戰(zhàn)略（即北極理事會的前身）的建立。芬蘭由于直接受到俄羅斯工業(yè)污染和切爾諾貝利事件的影響，提出了所謂的北極國家之間的監(jiān)測倡議，以減少空氣污染。

與東盟不同，北極理事會是“大國”和“中等國家”的混合體。加拿大和芬蘭等國在發(fā)展的早期階段發(fā)揮了重要的領導作用。但重要的是，這種領導并沒有受到大國的強烈反對，這些大國對“管理”北極地區(qū)越來越感興趣，北極地區(qū)正迅速承擔起更大的地緣政治意義。東盟的中等國家也曾有過類似的外交成功，這些時刻在解決越南入侵柬埔寨后的危機中發(fā)揮了重要作用。但是，他們能發(fā)揮作用是因為受到了大國的推動。值得注意的是，隨著前蘇聯(lián)總統(tǒng)戈爾巴喬夫在1987年呼吁將北極非軍事化作為一個和平空間，北極地區(qū)成為一個可能的機構建設和地緣政治爭論的空間。

（二）北極理事會運行中的地緣政治因素

從一開始，北極理事會成員就熱衷于強化現(xiàn)存的主權要求和對潛在有價值領土的控制。全球變暖、開辟新的海上交通線的可能性以及開發(fā)以前無法獲得的資源的可能性，是合作的主要激勵因素，但多邊主義仍然是追求以國家為中心的目標的機制。北極地區(qū)資源財富的潛在戰(zhàn)略和商業(yè)意義引發(fā)了對北極理事會的一些看似“進步”和與眾不同的特點的質疑。質疑者認為，盡管其存在一些新穎和包容性的特點，但受國家利益和大國政治的影響，最后的結果只是一個最低限度的版本，與加拿大最初提議建立一個充滿活力的北極國際組織相去甚遠。

在國際地緣政治環(huán)境中，大國競爭變得越來越重要，但用“傳統(tǒng)”形式來解決相互沖突的野心似乎不太可行，多邊論壇為表達相互競爭的觀點，甚至培養(yǎng)意識形態(tài)盟友提供了一個機制。矛盾的是，盡管它和東盟一樣，無法迫使成員國以特定的方式行事，但這并沒有阻止其他國家加入北極理事會。與東盟不同的是，地理位置并不一定是參與的障礙。誠然，東盟有許多不同的對話伙伴、發(fā)展伙伴和特別觀察員，但這些不同的關系對東盟本身幾乎沒有影響。北極理事會最近的發(fā)展，以及其不斷變化和發(fā)展的政策議程和做法，意味著其他國家和行為者熱衷于通過提倡包容性和相關性來試圖影響其活動。然而，重要的是要認識到，理事會有限的成員實際上是其對現(xiàn)有成員的吸引力之一，這些成員可能“不愿意向沒有共同特征的國家開放”。然而，即使是其他重要的相鄰多邊組織也似乎不容易加入。

理事會是否能夠調和潛在的相互沖突的國家要求，將是對這個仍在發(fā)展的多邊論壇的關鍵考驗，這個論壇必須依靠良好的影響和規(guī)范來塑造那些沒有表現(xiàn)出愿意被高尚或善意的言辭所左右的國家的偏好?；蛟S更根本的是，氣候變化對人類構成了一個可能不可調和的生存挑戰(zhàn)，也是對個別國家是否愿意將集體利益置于國家多樣性之上的考驗。這是一個即使是民主國家也很難達成的交易。

六、結論

制度化的多邊合作一直具有潛在的重要性。不同的問題領域可能更利于甚至依賴于國家間的合作，有能力的實踐群體都可以有所作為。挑戰(zhàn)在于賦予多邊組織和協(xié)議為集體利益采取行動的能力。重要的是，所有這些舉措都假定正和博弈是可能的、可取的，而且在適當的情況下是可以實現(xiàn)的。

文章兩個案例研究揭示了多邊協(xié)議的前景和局限。東盟和北極理事會的存在是一項成就，但這兩個集團目前都在努力適應這樣一個世界，即大國競爭有可能不可逆轉地將世界分成相互競爭的陣營。在這種情況下，指望任何組織能夠遏制敵對大國潛在的不相容目標，可能是不合理的?；蛟S，大國認為繼續(xù)參與理事會等多邊協(xié)定符合它們的利益，或者口頭上支持東盟的中心地位，這一事實激勵了它們繼續(xù)發(fā)揮規(guī)范影響力。此外，北極理事會為美國和俄羅斯等國提供了一個就一系列問題進行交流的機會，尤其是就一個地緣政治重要性日益增加的地區(qū)的未來可能發(fā)生沖突的觀點進行交流。

然而，多邊主義也是有局限的，當面臨重大內部危機時，毫無意義的會議只能暴露出東盟內在的制度缺陷和行動無能。在這種情況下，東盟的真正意義是什么？盡管北極理事會呈現(xiàn)出一個更令人樂觀的圖景，能夠保護成員國的利益，這一事實表明，它已經實現(xiàn)了自己的目標。事實上，該理事會為外部行動者提供了一個在不損害原始成員國權威的情況下參與進來的框架，而這正是東盟所謂的中心地位一直難以實現(xiàn)的結果。然而，北極理事會面臨的決定性問題是，面對其他大國如何保持合作態(tài)度。大國實際上是理事會的成員，這顯然賦予了該組織更多的潛在國際影響力，但從長遠來看，它在管理國際競爭方面會有怎樣的效果尚未可知，尤其是如果這種關系在該組織內部變得更加令人擔憂和不可收拾。多邊組織遏制或應對這些問題的能力將遠遠超出其具體的問題領域和地理范圍。這些機構可能無法應對對其權威、能力、合法性和相關性的直接挑戰(zhàn)。

多邊機構將繼續(xù)發(fā)揮作用，盡管它們體現(xiàn)了一定程度的路徑依賴和制度慣性，但即使是最低效的多邊組織也很難被消滅。一些國際論壇將為大國提供重要平臺，在日益激烈的意識形態(tài)競爭中彰顯自己的價值觀和領導資格。更積極的是，一些機構確實有潛力解決關鍵的集體行動問題，如氣候變化。事實上，如果不能廣泛認識到制度化的合作形式在處理真正的全球問題時的功能必要性，就很難對未來，尤其是當前國際秩序中的一些制度化組成部分持樂觀態(tài)度。因此，挑戰(zhàn)仍然是確?，F(xiàn)有的論壇實際上有能力解決實際問題。正如文章的案例研究所表明的那樣，即使在區(qū)域的級別這也是一項艱巨的任務。但是，除非國際社會能夠共同擴大世界的制度基礎設施和集體雄心，否則很難想象多邊主義能夠在大國競爭加劇時超越國家利益占據主導地位。

譯者評述

在全球化的背景下，各國的聯(lián)系更加密切，當一些超越國界的復雜問題出現(xiàn)時，依靠單一國家的力量往往不足以解決問題，而缺乏有效的國際合作則會讓人們產生對多邊主義是否還重要的疑問。對此，作者的態(tài)度是肯定多邊主義的重要性，同時也承認多邊主義存在許多弱點和面臨許多挑戰(zhàn)。為此，作者選擇了東南亞國家聯(lián)盟和北極理事會兩個分別代表了發(fā)達國家和發(fā)展中國家主導的多邊機構進行比較分析，它們不像其它更具有影響力的多邊機構被廣泛研究，因此給讀者提供了新穎的視角。在比較視角下，兩者產生的背景不同，但成員國在主權的保護上有許多相似之處。東盟產生于冷戰(zhàn)的背景，而北極理事會產生于自然環(huán)境發(fā)生變化的背景。東盟重視主權的保護，并且采用獨特的“東盟方式”外交模式，即面對地區(qū)問題時，東盟不會采取專斷的方式或強迫成員國以其不希望的方式行事，這是一種溫和的方式，但也說明東盟無法在某些問題上實行有效的集體行動。北極八國則熱衷于加強現(xiàn)有的主權要求和對潛在的寶貴領土的控制。東盟的成員國之間的實力差距不大，而北極理事會的成員國既有大國也有中等國家，更容易受到被大國的意志影響，并且個別國家利用北極理事會追求國家利益而不是集體利益。

在兩個多邊機構的對比中，譯者認為多邊機構在設計時存在的內部缺陷、成員國對國家主權的保護、成員國間不對稱的權力關系等都給多邊機構帶來許多挑戰(zhàn)。但是不可否認的是，多邊主義有其存在的價值的重要性，有潛力解決集體行動問題，比如在資源問題、氣候問題等涉及人類共同利益的議題上，多邊組織和機構給各國提供了溝通和協(xié)作的平臺。此外，近年來的大國競爭日益激烈，而貿易保護主義、民族主義、民粹主義等逆全球化現(xiàn)象頻頻抬頭，特別是在俄烏沖突的背景下，逆全球化風險可能將進一步增加。在這種背景下，許多問題的解決都更需要發(fā)揮多邊主義的作用，加強國際合作。然而，多邊主義要真正處理全球問題需要更多的制度化建設，以克服全球治理機制的失能。在面對一些大國操縱的情況，多邊機構更需要制定更具有約束力和強制力的協(xié)議以確保集體行動的效力。此外，多邊組織和機構要真正發(fā)揮有效的作用，需要各成員國投入更多的政治資本，在保證國家安全的情況下要更多地克服對國家利益的考量的影響。

問題互動

問題1、如何看待美國的新版《北極戰(zhàn)略》對北極地區(qū)的多邊合作產生的影響？

問題2、多邊主義應該如何更好地應對在全球治理中出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)？

譯文拾貝

1、domino theory：多米諾骨牌理論

2、hedging strategy：對沖戰(zhàn)略

3、deep pockets：雄厚的財力