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摘 要：通過(guò)對(duì)現(xiàn)行的鐵路建設(shè)項(xiàng)目治理模式中存在問(wèn)題的分析，重點(diǎn)探討了針對(duì)這些問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施，提出了應(yīng)盡快確立和完善鐵路建設(shè)項(xiàng)目的代建制度，并以此為契機(jī)，深化鐵路建設(shè)項(xiàng)目治理方式的改革。


1、引言
建設(shè)工程的代建制度是國(guó)際上通常采用的一種工程項(xiàng)目治理模式，它是指政府主管部門(mén)對(duì)政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目，按照使用單位提出的使用、建筑功能要求，通過(guò)招投標(biāo)的市場(chǎng)機(jī)制選定專(zhuān)業(yè)的工程建設(shè)單位（即代建人），并委托其進(jìn)行建設(shè)，建成后經(jīng)竣工驗(yàn)收備案移交給使用單位的項(xiàng)目治理方法。代建制是比建設(shè)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制度更為進(jìn)步的一種治理模式。與目前常用的鐵路建設(shè)項(xiàng)目治理方法—總承包制和項(xiàng)目治理制相比，代建制的特點(diǎn)表現(xiàn)為：代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位（即項(xiàng)目業(yè)主、甲方），擁有法人的權(quán)利（包含在政府監(jiān)督下對(duì)建設(shè)資金的支配權(quán)），同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任（包含投資保值責(zé)任）。而不論總承包企業(yè)，還是項(xiàng)目治理企業(yè)都不具備項(xiàng)目法人地位，都不能取代原有的基建班子，都不能改變?cè)械闹卫肀锥恕?

鐵路建設(shè)項(xiàng)目點(diǎn)多線長(zhǎng)，專(zhuān)業(yè)構(gòu)成復(fù)雜，行業(yè)非凡性較強(qiáng)，加上鐵路建設(shè)項(xiàng)目治理的市場(chǎng)化發(fā)育程度還不高，所以在鐵路建設(shè)項(xiàng)目治理模式中引入代建制尚需作更多的探索。從目前國(guó)內(nèi)鐵路采用代建制實(shí)施鐵路建設(shè)項(xiàng)目的情況來(lái)看，僅有昆明鐵路局集裝箱網(wǎng)絡(luò)中心站作為全路唯一的試點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目業(yè)主為中鐵集裝箱公司，代建單位為昆明鐵路局。根據(jù)現(xiàn)在的實(shí)施效果看，采用代建制項(xiàng)目治理模式確實(shí)提高了項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)治理水平，充分說(shuō)明代建代管是保證工程質(zhì)量、加快建設(shè)周期、提高投資效益的有力措施。由此可見(jiàn)，在鐵路建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)代建制項(xiàng)目治理模式是可行的，也是必要的，是鐵路建設(shè)在遵循社會(huì)主義市場(chǎng)規(guī)律對(duì)大中型項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化治理的重要舉措和新的嘗試。
2、現(xiàn)行的鐵路建設(shè)項(xiàng)目治理方式存在的問(wèn)題
2.1　建設(shè)建立制度還不完善
現(xiàn)行的鐵路建設(shè)項(xiàng)目治理普遍采用建設(shè)單位業(yè)主負(fù)責(zé)制，由于治理者原專(zhuān)業(yè)不是工程建設(shè)治理，缺乏必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，難以負(fù)起建設(shè)工程質(zhì)量、工期、投資計(jì)劃和投資效益的責(zé)任。在此情況下，現(xiàn)行的辦法是在項(xiàng)目治理中引入了建設(shè)監(jiān)理制度，即由建設(shè)單位委托社會(huì)監(jiān)理單位對(duì)施工單位的項(xiàng)目實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和治理。但是，由于我國(guó)的建設(shè)監(jiān)理制度推行不久，監(jiān)理法規(guī)不健全，監(jiān)理人員素質(zhì)不高，而且有些施工承包單位不習(xí)慣接受建設(shè)監(jiān)理甚至抵觸。同時(shí)，這種治理模式還存在很多弊端：監(jiān)理責(zé)權(quán)不一致，缺乏真正意義上的第三方監(jiān)理，監(jiān)理單位無(wú)法實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)的全面控制以及施工承包方接到的指令往往來(lái)自多個(gè)源頭（包括建設(shè)方、監(jiān)理方和設(shè)計(jì)方）。
2.2　地質(zhì)勘探工作不到位多數(shù)項(xiàng)目勘探報(bào)告所反映的地質(zhì)情況與建設(shè)過(guò)程的實(shí)際情況大多嚴(yán)重不符，造成設(shè)計(jì)變更多，現(xiàn)場(chǎng)簽證多，引起造價(jià)增加。除了勘探費(fèi)用安排少引起勘探布點(diǎn)少造成的勘探結(jié)果不準(zhǔn)確外，還有以下兩個(gè)主要原因：（1）部分項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，施工單位和業(yè)主代表及現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員相互串通，搞虛假地質(zhì)情況簽證；（2）部分項(xiàng)目勘探工作存在走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象，勘探報(bào)告不能真實(shí)地反映項(xiàng)目地質(zhì)情況。
2.3　工程立項(xiàng)階段和設(shè)計(jì)階段造價(jià)治理薄弱目前鐵路工程造價(jià)治理的重點(diǎn)在工程建造階段，只重視工程的承包價(jià)格、建造過(guò)程中的變更造價(jià)以及結(jié)算造價(jià)，而對(duì)于鐵路工程立項(xiàng)階段和設(shè)計(jì)階段造價(jià)治理沒(méi)有給予足夠的重視，這既有體制分割的原因，也有思想觀念上的影響。打足投資、控制投資應(yīng)該是工程造價(jià)治理的重要內(nèi)容，然而實(shí)際工作中有些工程在立項(xiàng)階段缺乏科學(xué)的態(tài)度論證項(xiàng)目，把可行性研究變成可批性研究。有些工程投資估算不實(shí)，在資金不落實(shí)的情況下急于上項(xiàng)目，編制虛假的工程概預(yù)算，搞釣魚(yú)工程。由于放松了前期的工程造價(jià)治理，使得鐵路工程上馬后即資金短缺，投資不足，造成工程干干停停，既加大了浪費(fèi)，也給鐵路工程結(jié)算帶來(lái)困難。
2.4　缺乏有效的后評(píng)價(jià)體系項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)是在項(xiàng)目竣工完成后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審核，雖然項(xiàng)目已經(jīng)完工，但著手對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)是很有必要的。目前的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)體制不夠完善，從而不能很好地監(jiān)督和審查腐敗現(xiàn)象，同時(shí)也使一些隱患工程不能及時(shí)得到清查。代建代管制度可最大限度的杜絕由于業(yè)主不懂該專(zhuān)業(yè)而出現(xiàn)的錯(cuò)誤，在鐵路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的所有重要環(huán)節(jié)均避免了暗箱操作，也便于有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督檢查，使鐵路建設(shè)項(xiàng)目的治理能按科學(xué)規(guī)律有序地進(jìn)行，既符合市場(chǎng)規(guī)律，又可減少腐敗行為的發(fā)生，有助于質(zhì)量、工期和投資的全面控制。
3、代建制的各方的基本職能
3.1　政府部門(mén)的職責(zé)
（1）負(fù)責(zé)審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，審查確定設(shè)計(jì)方案，審核設(shè)計(jì)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算。
（2）下達(dá)投資計(jì)劃，安排建設(shè)資金，按計(jì)劃及時(shí)撥付建設(shè)資金。
（3）通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定代建人，監(jiān)管代建人履行合同。
（4）稽查工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施過(guò)程中的重大變更和資金調(diào)整計(jì)劃，協(xié)調(diào)工程建設(shè)中的重大問(wèn)題。
（5）依法監(jiān)督、查處項(xiàng)目治理公司在建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象。
3.2　項(xiàng)目治理公司（代建人）的職責(zé)
（1） 根據(jù)建設(shè)方（甲方）要求，編制設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)，組織設(shè)計(jì)招標(biāo)、評(píng)標(biāo)，篩選最佳方案供建設(shè)方審定。
（2）代建單位內(nèi)各專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人員與設(shè)計(jì)單位配合完成擴(kuò)初設(shè)計(jì)、組織擴(kuò)初設(shè)計(jì)及投資概算審核工作，報(bào)建設(shè)方審定。
（3）協(xié)助建設(shè)方辦理擴(kuò)初設(shè)計(jì)的申報(bào)立項(xiàng)工作。與設(shè)計(jì)單位密切配合，組織施工圖設(shè)計(jì)。負(fù)責(zé)辦理施工前的全部報(bào)批工作。
（4）與招標(biāo)單位配合編制施工圖預(yù)算（或工程量清單），編制發(fā)標(biāo)文件，對(duì)投標(biāo)單位進(jìn)行技術(shù)、治理及誠(chéng)信度的考查。在招標(biāo)機(jī)構(gòu)的組織下進(jìn)行開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)。
（5）負(fù)責(zé)全部合同治理工作，簽訂設(shè)計(jì)委托、施工總承包與專(zhuān)業(yè)分包合同，對(duì)施工單位編制的施組設(shè)計(jì)、進(jìn)度計(jì)劃、施工方案進(jìn)行審定，并組織技術(shù)交底會(huì)議。對(duì)設(shè)計(jì)、變更、預(yù)算調(diào)整、施工總分包各方面計(jì)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)工作。
（6） 在施工階段配備各專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的項(xiàng)目部進(jìn)駐工地，進(jìn)行全方位的工程監(jiān)控工作。
（7） 代建單位進(jìn)駐工地的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員與監(jiān)理人員密切配合，對(duì)施工單位的工程月報(bào)逐條審定，根據(jù)施工合同中有關(guān)付款辦法的約定，確定按月或按階段的付款金額呈報(bào)業(yè)主按時(shí)審付，以保證不出現(xiàn)透支或拖欠的情況發(fā)生。
（8） 按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定及取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確定設(shè)計(jì)費(fèi)、施工價(jià)款、工程結(jié)算，接受業(yè)主及國(guó)家有關(guān)部門(mén)的審計(jì)。
（9）組織竣工驗(yàn)收，并負(fù)責(zé)整理項(xiàng)目的全部技術(shù)文件及竣工圖紙報(bào)送業(yè)主，以便存檔。
3.3　使用單位職責(zé)
（1）負(fù)責(zé)根據(jù)本單位的實(shí)際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項(xiàng)目建議書(shū)。
（2）在項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)階段提出項(xiàng)目功能需求。
（3）在建設(shè)過(guò)程中提出意見(jiàn)和建議，實(shí)行工程質(zhì)量、工期、資金合理使用的監(jiān)督，并監(jiān)督代建人的行為。
（4）參與工程驗(yàn)收，負(fù)責(zé)接收竣工建筑物及其使用和維護(hù)。
4、鐵路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行代建制的配套措施
在鐵路建設(shè)項(xiàng)目中積極推行代建制，可避免因建設(shè)單位基建治理人員業(yè)務(wù)不熟、專(zhuān)業(yè)不精和臨時(shí)組建、建完解散等帶來(lái)的弊端，減少盲目“交學(xué)費(fèi)”的現(xiàn)象。但是，結(jié)合我國(guó)鐵路建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況，鐵路建設(shè)項(xiàng)目代建制模式的推行涉及面廣、政策性強(qiáng)、制約因素較多， 因此，為了使之得以順利推行，使其具有可操作性，就必須具備一定必要條件。
（1）在運(yùn)行代建制時(shí)，代建單位（代理人）可能會(huì)成為相關(guān)政府部門(mén)（委托人）的下屬單位，這往往難以產(chǎn)生有效的激勵(lì)約束機(jī)制，出現(xiàn)激勵(lì)不足、約束不力的不利情況，導(dǎo)致代建單位的市場(chǎng)化水平很低，缺乏獨(dú)立經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能力。在政府部門(mén)與代建單位的委托代理關(guān)系中，假如缺乏市場(chǎng)機(jī)制，由于委托人和代理人都具壟斷性，這種壟斷性使得代建制治理模式中的委托代理關(guān)系在激勵(lì)和約束兩方面都存在一定的缺陷，造成效率損失。因此，必須理順政府部門(mén)和代建單位之間的關(guān)系，這是鐵路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行代建制治理模式的一個(gè)重要的先決條件。
（2）代建單位必須通過(guò)招標(biāo)產(chǎn)生，這能夠降低鐵路建設(shè)項(xiàng)目的總體成本，體現(xiàn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。
（3）代建單位與政府、使用單位三方之間必須簽訂《代建合同》，通過(guò)合同約束三方的行為。代建單位須依照《代建合同》的約定，向政府繳納一定比例的履約銀行保函，為從經(jīng)濟(jì)上制約代建單位的違規(guī)行為提供了保障。對(duì)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后決算投資低于批準(zhǔn)投資的，可按財(cái)政相關(guān)規(guī)定，從節(jié)余資金中給予代建單位進(jìn)行提成獎(jiǎng)勵(lì)，從機(jī)制上鼓勵(lì)代建單位加強(qiáng)治理，降低成本。
（4）項(xiàng)目代建費(fèi)應(yīng)包括代建單位在項(xiàng)目前期、建設(shè)預(yù)備、實(shí)施、驗(yàn)收及保修階段發(fā)生的成本、應(yīng)繳的稅費(fèi)（如營(yíng)業(yè)稅及附加、所得稅）和合理的利潤(rùn)。項(xiàng)目代建費(fèi)宜依據(jù)工作內(nèi)容、難度和承擔(dān)的責(zé)任，在政府指導(dǎo)價(jià)的引導(dǎo)下由市場(chǎng)主體確定。在代建單位招標(biāo)過(guò)程中，明確要求投標(biāo)單位在投標(biāo)書(shū)中具體列示費(fèi)用明細(xì)及取費(fèi)依據(jù)，并請(qǐng)?jiān)u標(biāo)專(zhuān)家就代建費(fèi)作出專(zhuān)項(xiàng)評(píng)審。同時(shí)防止低于成本中標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生。
（5）目前在我國(guó)實(shí)行的工程項(xiàng)目代建制尚未能對(duì)工程建設(shè)實(shí)施全方位治理，僅僅涉足于工程前期動(dòng)拆遷以及工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度以及外部矛盾的協(xié)調(diào)等方面，在投資控制方面缺乏足夠的主動(dòng)性。事實(shí)上，從代建制本身所包含的涵義來(lái)看，項(xiàng)目代建階段宜界定為：從項(xiàng)目批復(fù)立項(xiàng)至保修期結(jié)束。項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)后，涉及土地、規(guī)劃和計(jì)劃等政府部門(mén)的有關(guān)項(xiàng)目選址、規(guī)劃條件、投資規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容等事項(xiàng)基本確定，代建單位可據(jù)此開(kāi)展后續(xù)工作。同時(shí)，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收不能作為項(xiàng)目代建工作的終點(diǎn)，有必要再延續(xù)到保修期結(jié)束之日。這樣做不僅便于施工合同的甲方（代建單位）和乙方（施工單位）完整地履行各自的權(quán)利和義務(wù)，而且便于使用單位在代建單位的指導(dǎo)下，逐步熟悉并把握建成項(xiàng)目的正確的使用和治理要求。
（6）代建單位必須滿足相應(yīng)的資質(zhì)條件并具備保質(zhì)保量地履行代建合同的能力，方能真正承擔(dān)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的代建任務(wù)。例如，在上海市頒布的《關(guān)于本市市政行業(yè)開(kāi)展代建制（工程建設(shè)治理）試點(diǎn)方案》一文中，就對(duì)代建單位規(guī)定了較為詳盡的具體條件。主要包括如下幾條：代建單位應(yīng)當(dāng)具有甲級(jí)監(jiān)理單位資質(zhì)、前期拆遷資質(zhì)和招標(biāo)代理資質(zhì)，具有5年以上工程治理資歷，公司注冊(cè)資金至少應(yīng)大于500萬(wàn)元，治理公司的主要負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人應(yīng)由具有高級(jí)職稱(chēng)的在職人員擔(dān)任，治理公司應(yīng)有專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)的在職人員不少于50人等等。就鐵路建設(shè)項(xiàng)目而言，其投資額較普通的市政工程往往要大，對(duì)于工程質(zhì)量、進(jìn)度和成本的控制要求也更嚴(yán)格，所以對(duì)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目代建單位的要求必然會(huì)相應(yīng)提高。怎樣結(jié)合鐵路建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，制定相應(yīng)的針對(duì)代建單位的準(zhǔn)入條件是一項(xiàng)非常重要的工作。
（7） 對(duì)代建單位的治理以及代建行為，目前尚無(wú)一套完整的治理規(guī)范。比如說(shuō)一個(gè)單位承接了代建工程后，治理班子如何組織，需要怎樣的專(zhuān)業(yè)人員配備，這些人員在資格業(yè)績(jī)上有何要求，甚至代建單位的資格如何治理，其所代建工程的范圍如何確定，什么等級(jí)的代建單位代建什么等級(jí)的工程項(xiàng)目等方面，均沒(méi)有規(guī)定。而現(xiàn)狀就是由代建單位自由發(fā)揮，能做到什么程度就做到什么程度。因此，必須盡快建立起一套行之有效的代建制治理體系，以改變有關(guān)法規(guī)建設(shè)滯后的不利局面。
（8）在現(xiàn)行的鐵路建設(shè)項(xiàng)目治理中引入監(jiān)理公司的本意是改革傳統(tǒng)的鐵路建設(shè)項(xiàng)目組織治理方式，因此最初對(duì)監(jiān)理公司的定位是“三控一協(xié)調(diào)”，即進(jìn)度控制、投資控制、質(zhì)量控制和協(xié)調(diào)合同關(guān)系。但是，在實(shí)踐中，監(jiān)理單位并沒(méi)有能夠履行上述職能，尤其是不能協(xié)調(diào)合同關(guān)系。由此可見(jiàn)，在一定程度上，代建制改革是要完成監(jiān)理改革未能完成的歷史使命，而且其范圍要延伸至項(xiàng)目前期（這也是最早的監(jiān)理理念）。代建制推行之后，監(jiān)理單位的職責(zé)主要限于施工質(zhì)量和安全監(jiān)理。當(dāng)然，假如有實(shí)力的監(jiān)理單位具有相應(yīng)的項(xiàng)目治理能力，也可以做代建業(yè)務(wù)。（9）發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)重視項(xiàng)目治理專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)和資質(zhì)認(rèn)定，美國(guó)PM工學(xué)會(huì)主辦的項(xiàng)目治理專(zhuān)業(yè)資質(zhì)PMP考試和資質(zhì)證書(shū)，得到社會(huì)的承認(rèn)。而我國(guó)對(duì)項(xiàng)目治理的系統(tǒng)研究和行業(yè)實(shí)踐起步較晚，因此，項(xiàng)目治理人才的培養(yǎng)也相對(duì)落后。為提高我國(guó)項(xiàng)目治理人的素質(zhì)，就必須針對(duì)工程建設(shè)的特點(diǎn)，采取理論培訓(xùn)和實(shí)踐培訓(xùn)雙管齊下的方式。要堅(jiān)持大學(xué)基礎(chǔ)教育與行業(yè)組織的崗位培訓(xùn)相結(jié)合、國(guó)內(nèi)培訓(xùn)與國(guó)外培訓(xùn)相結(jié)合，應(yīng)該經(jīng)常開(kāi)展項(xiàng)目治理學(xué)科的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)交流和專(zhuān)題研討。同時(shí)，應(yīng)該在高等學(xué)校建立學(xué)科點(diǎn)、碩士點(diǎn)和博士點(diǎn)，培養(yǎng)一批具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，懂經(jīng)濟(jì)、精法律、善治理、精通計(jì)算機(jī)和外語(yǔ)的高素質(zhì)項(xiàng)目治理人才，為代建制在我國(guó)工程項(xiàng)目治理中的推廣應(yīng)用輸送更多更好的專(zhuān)業(yè)人才。
 
5、結(jié)論
代建制工程與傳統(tǒng)建設(shè)工程的運(yùn)作模式相比，在形式上，它把過(guò)去的建設(shè)單位、使用單位合二為一的格局，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)單位、使用單位相分離，政府投資主管部門(mén)的職能由治理具體項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到招標(biāo)代建單位，通過(guò)與代建單位簽定的代建合同，來(lái)規(guī)范代建單位的行為，使用單位從直接治理項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)對(duì)項(xiàng)目工程質(zhì)量、工期和資金使用的監(jiān)督，不再直接參與項(xiàng)目建設(shè)治理過(guò)程。作為工程項(xiàng)目治理一個(gè)重要制度，代建制已在我國(guó)許多城市和行業(yè)試點(diǎn)，并且已經(jīng)取得一些經(jīng)驗(yàn)和效果。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的通行做法，由政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)如工務(wù)局，直接組織鐵路建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施；或組建鐵路建設(shè)項(xiàng)目治理公司等專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)，實(shí)行鐵路建設(shè)項(xiàng)目代建制或其他的模式，將是我國(guó)鐵路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的主要方式。鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位通過(guò)代建制委托專(zhuān)業(yè)的鐵路建設(shè)項(xiàng)目治理單位代為治理，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)化的優(yōu)勢(shì)，可提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目治理水平，也有利于工程建成后的治理。因此，引入代建制適應(yīng)深化鐵路建設(shè)項(xiàng)目治理體制改革的要求。