任濤
灃東新城自成立伊始，就被賦予先行先試的使命，創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制，托管區(qū)域街道，同步推進(jìn)開發(fā)建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在全新的開發(fā)區(qū)管理體制下，灃東新城已運(yùn)行5年多，整體平穩(wěn)有序，形成了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，但也存在一定的問題和不足，還需進(jìn)一步規(guī)范完善。
一、灃東新城托管概況及基本認(rèn)識(shí)
灃東新城（前身西安灃渭新區(qū)）按照西安市委、市政府關(guān)于《灃渭新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道托管及有關(guān)管理體制方案》及《灃渭新區(qū)街道托管移交工作方案》的要求，從2010年10月開始，安排由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦牽頭對(duì)接協(xié)調(diào)，經(jīng)過與西安市30多個(gè)市級(jí)部門的授權(quán)委托，并與未央、長(zhǎng)安兩區(qū)70多個(gè)部門逐一交接，于2011年1月1日起，整建制托管西安市未央?yún)^(qū)六村堡、三橋及長(zhǎng)安區(qū)王寺、斗門、高橋5個(gè)街道，共133個(gè)村、17個(gè)社區(qū)，2013年1月，因漢長(zhǎng)安城遺址保護(hù)需要，原六村堡街道（42個(gè)村、4個(gè)社區(qū)）的托管范圍發(fā)生調(diào)整，其中24個(gè)村、1個(gè)社區(qū)劃歸漢長(zhǎng)城遺址保護(hù)特區(qū)管委會(huì)管理，灃東新城繼續(xù)托管新成立的建章路街道（18個(gè)村、3個(gè)社區(qū)）。
灃東新城托管街道，就是按照“大部制”和“管委會(huì)-街辦”兩級(jí)管理模式，全方位承擔(dān)區(qū)域的開發(fā)建設(shè)、黨群管理、行政管理和社會(huì)事務(wù)，乃至涵蓋了人大、政協(xié)及檢察院、法院設(shè)置。所以說，托管體制讓灃東新城管委會(huì)兼具開發(fā)區(qū)和行政區(qū)職能，即我們常說的“開發(fā)區(qū)+行政區(qū)”。但在此，個(gè)人認(rèn)為，灃東新城就是開發(fā)區(qū)，只是與傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)模式相比，我們被賦予了更加全面廣泛的社會(huì)管理職能，托管只是進(jìn)一步拓展和豐富了開發(fā)區(qū)的內(nèi)涵。所以，我們必須要時(shí)時(shí)刻刻牢固樹立“開發(fā)區(qū)”意識(shí)，堅(jiān)持用開發(fā)區(qū)理念和體制來推動(dòng)發(fā)展，堅(jiān)持用體制機(jī)制創(chuàng)新來解決所面臨的問題，堅(jiān)決不走“回頭路”。
二、托管體制的成因分析
灃東新城托管街道是省市創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制的重要舉措。創(chuàng)新體制的原因，就個(gè)人的理解和體會(huì)，主要包括兩個(gè)方面：
一是加快開發(fā)建設(shè)的需要，托管區(qū)域街道，有利于進(jìn)一步形成發(fā)展合力，構(gòu)筑一盤棋格局，更好促進(jìn)開發(fā)建設(shè)，早日出形象。
二是加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。這是最根本的原因，就是要真正實(shí)現(xiàn)新區(qū)建設(shè)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌同步推進(jìn)?！ ?/p>
開發(fā)區(qū)經(jīng)過20多年的發(fā)展，通過項(xiàng)目和園區(qū)示范帶動(dòng)，已成推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。但在推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，開發(fā)區(qū)的輻射帶動(dòng)作用沒有得到充分發(fā)揮，還未真正達(dá)到“寓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌于開發(fā)建設(shè)”。參照《西安市開發(fā)區(qū)條例》規(guī)定，開發(fā)區(qū)行使“市級(jí)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和部分社會(huì)事務(wù)管理”職權(quán)，市級(jí)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理在此不再贅述，部分社會(huì)事務(wù)管理主要包括環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、綜合執(zhí)法、信訪法制、人力資源和社會(huì)保障、民政社區(qū)、計(jì)劃生育、教育等職責(zé)，且這些社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)主要針對(duì)新建成區(qū)及區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、新建住宅小區(qū)和學(xué)校。因此，在傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)管理體制下，主要的社會(huì)事務(wù)仍由原行政區(qū)承擔(dān)，廣大農(nóng)村、農(nóng)民與開發(fā)區(qū)發(fā)展是割裂的，沒有完全融入開發(fā)建設(shè)，依然是“兩張皮”，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。灃東新城通過托管區(qū)域街道，建立全新的管理體制，就是要將開發(fā)建設(shè)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌同步推進(jìn)、融合發(fā)展，使區(qū)域群眾特別是農(nóng)民真正成為開發(fā)建設(shè)的受益者，真正實(shí)現(xiàn)共建共享。
三、托管體制運(yùn)行的具體舉措
經(jīng)過5年多的運(yùn)行，我們順利實(shí)現(xiàn)了托管事務(wù)的穩(wěn)步承接、有序承擔(dān)，歸納起來，主要采取以下舉措：
一是機(jī)構(gòu)“大部制”，優(yōu)化整合各項(xiàng)職能。對(duì)職能交叉、聯(lián)系密切的工作，由一個(gè)部門集成，協(xié)作推進(jìn)。以創(chuàng)新提升城市管理和社會(huì)管理為紐帶，整合行使“城管治理、綜合執(zhí)法、市容環(huán)衛(wèi)”，“信訪維穩(wěn)、政法綜治、司法法制”等職能。對(duì)民政殘聯(lián)、計(jì)生衛(wèi)生、食品安全、農(nóng)業(yè)水務(wù)等職能，最初由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦一個(gè)部門承擔(dān)，后續(xù)為進(jìn)一步強(qiáng)化民生保障和社會(huì)管理，促進(jìn)規(guī)范提升，成立了食品藥品監(jiān)督管理局，并將民政局、計(jì)衛(wèi)文體局、農(nóng)林水局升級(jí)為一級(jí)局。
二是事權(quán)下放，推進(jìn)管委會(huì)與街道兩級(jí)管理體制融合。第一，重新調(diào)整界定街道職責(zé)，確保開發(fā)建設(shè)一盤棋。各街道主要承擔(dān)征地拆遷、環(huán)境保障和社會(huì)管理職能，不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃制定和落實(shí)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、招商引資等任務(wù)。第二，按照管委會(huì)機(jī)構(gòu)大部制要求，對(duì)應(yīng)調(diào)整了街道科室設(shè)置，確保上下有序銜接。第三，根據(jù)發(fā)展需要，將開發(fā)建設(shè)和民生保障的關(guān)口前移，推動(dòng)“事權(quán)下沉”，賦予街道更多的管理職能，管委會(huì)層面做好政策業(yè)務(wù)支持、經(jīng)費(fèi)預(yù)算保障和監(jiān)督指導(dǎo)。托管之初就將畜牧獸醫(yī)站、物價(jià)所等單位交由街道管理，并下放民政、計(jì)生、市容保潔等方面的數(shù)十項(xiàng)事權(quán)?！ ?/p>
2015年，制定出臺(tái)了《進(jìn)一步深化征地拆遷和棚戶區(qū)（城中村）改造工作管理體制和運(yùn)行機(jī)制的意見》，明確各街道作為征地拆遷和棚戶區(qū)改造實(shí)施主體。同時(shí)試點(diǎn)將斗門國(guó)土所下放斗門街辦全權(quán)管理，促進(jìn)管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)相統(tǒng)一。
三是創(chuàng)新工作機(jī)制和方法。主要針對(duì)專業(yè)性和技術(shù)較強(qiáng)的工作。第一是采用委托管理和執(zhí)法的方式，將農(nóng)技推廣、農(nóng)產(chǎn)品和水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督等10余項(xiàng)職能，委托由西安市農(nóng)委、市水務(wù)局下屬事業(yè)單位負(fù)責(zé)，委托原行政區(qū)繼續(xù)負(fù)責(zé)征兵等工作。第二是推行“政府購(gòu)買公共服務(wù)”，由專業(yè)的保潔公司負(fù)責(zé)轄區(qū)道路清掃保潔，由西紡醫(yī)院提供區(qū)級(jí)計(jì)生技術(shù)服務(wù)，由鎬京墓園提供公益性骨灰存放服務(wù)，管委會(huì)做好監(jiān)督考核。第三是創(chuàng)新工作方法，重視科技手段的運(yùn)用，如對(duì)渣土車管理難的痼疾，安裝IC卡智能監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)建筑工地、垃圾消納場(chǎng)、渣土車全方位監(jiān)控，提高了監(jiān)管效率。對(duì)亂搭亂建等違法建設(shè)行為，通過無人機(jī)監(jiān)控等手段加強(qiáng)管理。把治污減霾、國(guó)土執(zhí)法、渣土車、市政道路管理等，整合納入統(tǒng)一的城市綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，建設(shè)監(jiān)控設(shè)備410個(gè)、制高點(diǎn)6處，全方位監(jiān)控紅光路等16條重點(diǎn)道路、27處工地及重點(diǎn)區(qū)域。
四、托管體制運(yùn)行中存在的問題
一是對(duì)托管事務(wù)的承擔(dān)，主要滿足于抓日常、?；?，在深化提升方面相對(duì)欠缺。在機(jī)構(gòu)大部制下，人員精簡(jiǎn)，我們無法滿足行政區(qū)那樣的精細(xì)分工，相對(duì)而言抓提升存在難度，但另一方面也顯示出我們?cè)谶\(yùn)行機(jī)制上還有不到位的地方，沒有完全適應(yīng)大部制運(yùn)行的需要。第一是相關(guān)部門職能優(yōu)化整合不深入，當(dāng)前雖然已將聯(lián)系緊密的職能整合納入一個(gè)部門，但還處在簡(jiǎn)單集合階段，遠(yuǎn)未達(dá)到融合，部門內(nèi)部仍然是“分而治之、各管一塊”，相互間的聯(lián)系并不緊密，與“有機(jī)結(jié)合、協(xié)作推進(jìn)”的要求還有較大距離。第二是職能部門在日常工作中偏重于執(zhí)行，對(duì)所負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的政策理論研究相對(duì)欠缺，對(duì)所從事工作領(lǐng)域的區(qū)域?qū)嶋H、最新趨勢(shì)、前沿要求等總體把握不深，創(chuàng)新性開展工作的源泉和思路不足。第三是職能部門在面對(duì)工作任務(wù)增加時(shí)，受制于傳統(tǒng)行政管理思維，更多傾向于增加人員、增加崗位的方式，甚至有“體制回歸”的傾向，在政府購(gòu)買公共服務(wù)、智能化手段及信息技術(shù)運(yùn)用等方面，雖然也進(jìn)行了一些探索，采取了一些措施，但相對(duì)而言，開展研究探討的主動(dòng)性依然不夠，大膽探索嘗試的魄力依然不足，采取的實(shí)質(zhì)性舉措及取得效果不明顯。
二是托管體制對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的促進(jìn)作用不夠明顯。托管的本意就是要“寓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌于開發(fā)建設(shè)”，幾年來，我們堅(jiān)持每年推進(jìn)10大惠民實(shí)事，在提升教育、醫(yī)療等公共服務(wù)配套方面下了很多功夫，取得了有目共睹的顯著效果，但在“產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展”方面還相對(duì)不足。換言之，就是我們對(duì)客觀條件、硬件設(shè)施抓的多，對(duì)區(qū)域群眾發(fā)展研究考慮較少，與開發(fā)建設(shè)的融合不夠緊密，比如在如何通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)區(qū)域群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面，比如在如何通過提升群眾素質(zhì)技能適應(yīng)并融入新區(qū)發(fā)展方面，再比如在如何促進(jìn)待開發(fā)區(qū)域及遺址區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收致富等方面。當(dāng)然，這需要一個(gè)“由表及里、逐步深入”的過程，但我們既然托管了區(qū)域群眾，就有責(zé)任把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一使命承擔(dān)好，把這一課題破解好。
三是管委會(huì)與街道的融合還沒有完全到位。雖然我們一直在積極探索推進(jìn)融合，但目前管委會(huì)部門與街道的權(quán)責(zé)還不夠明確具體，在實(shí)際工作中還存在推諉扯皮等現(xiàn)象。因此，對(duì)于街道的定位和職責(zé)還需要進(jìn)一步明確，進(jìn)一步處理好街道與管委會(huì)部門、街道與管辦的關(guān)系。對(duì)于街道人員的管理還需要進(jìn)一步理順，進(jìn)一步激發(fā)和調(diào)動(dòng)工作積極性。同時(shí)在托管體制下，事權(quán)下放、做實(shí)街道是必須的舉措，究竟哪些事權(quán)可以下放且需要下放，如何讓街道愿意承擔(dān)，且能承擔(dān)起、承擔(dān)好下放的事權(quán)，確保責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，相應(yīng)的政策理論研究和頂層設(shè)計(jì)還需要強(qiáng)化。
四是托管范圍與規(guī)劃范圍不一致的問題。按照托管方案，灃東新城負(fù)責(zé)托管高橋街道，但按照西咸新區(qū)總體規(guī)劃，高橋街道又在灃西新城的規(guī)劃范圍內(nèi)，開發(fā)建設(shè)由灃西新城管委會(huì)負(fù)責(zé)，從而與托管的本意和初衷相違背。
五是檢察院、法院等與托管相配套的機(jī)構(gòu)還沒有到位，個(gè)別職能一直未獲得授權(quán)委托。同時(shí)因省市管理體制調(diào)整，對(duì)政策業(yè)務(wù)銜接和資金撥付也產(chǎn)生了一定影響。
五、關(guān)于完善托管體制的幾點(diǎn)建議
一是要牢牢把握我們是“開發(fā)區(qū)”的總原則，樹立發(fā)展始終是我們唯一的旗幟，始終堅(jiān)持思維理念創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新，穩(wěn)妥有序地完善托管體制。任何時(shí)候都不能希冀于一勞永逸、一步到位，要在推進(jìn)發(fā)展中逐步規(guī)范、逐步完善。
二是要推進(jìn)“管委會(huì)-街辦”兩級(jí)管理體制的融合，形成強(qiáng)大合力。第一要進(jìn)一步明晰職責(zé)，在確定街道承擔(dān)征地拆遷、環(huán)境保障和社會(huì)管理等總體職責(zé)的同時(shí)，合理界定管委會(huì)部門與街道的權(quán)責(zé)，盡量去做到明確具體，做好相應(yīng)配套的操作辦法和流程以及考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，達(dá)到制度化和規(guī)范化，防止事權(quán)不清、推諉扯皮。第二要責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，在承擔(dān)職責(zé)的同時(shí)，要賦予街道相應(yīng)的權(quán)利，要敢于放權(quán)，并同步完善“事前預(yù)算、事中監(jiān)督、事后審計(jì)”機(jī)制。事權(quán)下放要遵照“能放則放、做實(shí)街道”的原則，切實(shí)調(diào)動(dòng)和發(fā)揮街道主動(dòng)性和戰(zhàn)斗堡壘作用，堅(jiān)決杜絕“挑肥揀瘦”，不能有利益不下放、難度大才下放。第三是要調(diào)動(dòng)街道積極性。不能僅僅把街道作為一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，要充分發(fā)揮街道熟悉基層的優(yōu)勢(shì)，尊重并聽取街道的工作意見。要繼續(xù)理順完善財(cái)政管理體制，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督機(jī)制；要改革創(chuàng)新人事管理制度，逐步提高街道干部的待遇，探索建立適應(yīng)開發(fā)區(qū)管理的薪酬體系，充分激發(fā)街道工作積極性，更好地融入開發(fā)區(qū)體制。
三是要重視政策理論研究，積極探索創(chuàng)新。無論是管委會(huì)層面，還是各職能部門，都要更加重視制度設(shè)計(jì)，要主動(dòng)研究相關(guān)領(lǐng)域的政策和制度，認(rèn)真借鑒成都等托管體制較為成熟地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，大膽探索嘗試，形成更好的破解思路和建議。要主動(dòng)與上級(jí)銜接，進(jìn)一步理順政策業(yè)務(wù)銜接和資金撥付。要充分利用自身聯(lián)系人大、政協(xié)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮轄區(qū)人大代表和政協(xié)委員的作用，爭(zhēng)取國(guó)家、省市的關(guān)注和指導(dǎo)支持，尋求政策制度層面的突破。
四是要進(jìn)一步加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)力度。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌本身就是協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展的有力體現(xiàn)，建議要進(jìn)一步把“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”叫響叫亮，展現(xiàn)出托管體制在推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的優(yōu)勢(shì)。今后建議要重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)協(xié)同、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)上下功夫，不僅要讓群眾享受更加舒適便利的人居環(huán)境，享受更加優(yōu)質(zhì)高效的教育、醫(yī)療、出行等公共服務(wù)配套，更要在產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)周邊群眾發(fā)展方面加大工作力度，主動(dòng)研究謀劃，采取更加行之有效的措施來加以推進(jìn)，力爭(zhēng)做出示范亮點(diǎn)。
五是要通過深化職能整合、政府購(gòu)買服務(wù)等途徑，更好地適應(yīng)大部制需要。當(dāng)前，對(duì)于各職能部門整合承擔(dān)的各項(xiàng)工作，究竟聯(lián)系點(diǎn)在哪，如何通過一系列連接點(diǎn)，把它們有機(jī)串起來，強(qiáng)化內(nèi)在聯(lián)系協(xié)調(diào)，這是要努力深化的方向。另外，大部制下人員精簡(jiǎn)，要保證公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，必須大力推進(jìn)公共服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化改革，大膽探索“政府購(gòu)買公共服務(wù)”，能通過市場(chǎng)方式解決的，交由專業(yè)化的公司或社會(huì)組織來負(fù)責(zé)，管委會(huì)層面做好政策指導(dǎo)和監(jiān)督管理。同時(shí)要不斷更新觀念，能通過智能化手段和信息技術(shù)手段解決的，要在工作中大膽探索運(yùn)用。
六是要繼續(xù)完善機(jī)構(gòu)設(shè)置。公檢法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，對(duì)區(qū)域發(fā)展的作用和意義不言而喻，而且這又是托管體制的內(nèi)容和要求，本身具備相應(yīng)的政策依據(jù)，在成都、鄭州等地都已有先例，建議抓住西咸新區(qū)獲批為國(guó)家級(jí)新區(qū)和服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新試點(diǎn)區(qū)等有利契機(jī)，積極探索研究并嘗試推進(jìn)法院、檢察院等機(jī)構(gòu)的設(shè)立。
（作者：管委會(huì)辦公室主任）
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