案情介紹
吉廣某系非農(nóng)業(yè)家庭戶口，其退休前在五華縣人民醫(yī)院工作。退休后在涉案土地（祖宅）上于2009年開始建造房屋，2010年建好并進(jìn)行土地登記申請，2011年12月8日五華縣國土局向吉廣某核發(fā)了華府集用（2011）第0099709號《集體土地使用證》（以下簡稱99709號土地證）。
郭某某是五華縣華城鎮(zhèn)維西村村民，娶吉廣某女兒吉輝某為妻。吉廣某另有一女吉祥某（再審申請人）。吉廣某于2014年去世后，吉輝某一方與吉祥某一方因涉案土地使用權(quán)及地上建造房屋所有權(quán)的繼承問題發(fā)生糾紛。2017年1月，吉祥某向廣東省五華縣人民法院提起繼承訴訟，請求按吉廣某的遺囑繼承涉案土地使用權(quán)及地上建造房屋所有權(quán)。郭某某在該案訴訟中知悉五華縣政府為吉廣某頒發(fā)了99709號土地證，認(rèn)為建房的土地是其妻子吉輝某名下的集體土地，遂提起本案行政訴訟，請求撤銷99709號土地證。
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這個案子是因民事糾紛產(chǎn)生的行政訴訟，焦點(diǎn)問題在于非農(nóng)村戶口的集體組織成員是否可以繼承農(nóng)村的私有房屋，并取得房屋占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)。
應(yīng)該說，這個問題原來爭議是很大的，但自然資源部的一個“答復(fù)”解決了這個問題。2020年9月9日，自然資源部在對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復(fù)中確定，“農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記”。
以往針對農(nóng)村房屋，法院有的認(rèn)定當(dāng)事人能繼承房屋所有權(quán)，卻不能繼承宅基地使用權(quán)。我認(rèn)為這是毫無道理的。這個問題的爭議很大，里面涉及的法律問題很簡單也很復(fù)雜。
什么是宅基地？宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的土地。我們國家在土地上建造房屋權(quán)利人享有的權(quán)利分出了兩塊，一塊是城市的，叫建設(shè)用地使用權(quán)，一塊是農(nóng)村用于建造住宅房屋的，叫宅基地使用權(quán)。關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律定義是從物權(quán)法開始的?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)是依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。《民法典》第362條仍然沿用了這個規(guī)定，但關(guān)于宅基地使用權(quán)在立法過程中爭議卻有很多。
從上述立法的規(guī)定可以看出，宅基地使用權(quán)它的特征主要是三個：其一，宅基地使用權(quán)的權(quán)利客體是集體所有的土地，不是國有的，也就是農(nóng)村土地，歸集體所有。集體土地在用途上分三塊，一塊是農(nóng)業(yè)用地，包括耕地、園地等農(nóng)業(yè)用途；第二塊是農(nóng)村的公共設(shè)施、公益事業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，這塊用地權(quán)利人享有的是建設(shè)用地使用權(quán)，也不是叫宅基地使用權(quán)；第三塊是農(nóng)村住宅所占有的土地，這是住宅用地，這一塊權(quán)利人享有的就是宅基地使用權(quán)。其二，權(quán)利人占有使用集體的土地用于建造住宅及其附屬設(shè)施，并取得房屋所有權(quán)，但是這個土地用來干什么呢？只能建造住宅及附屬設(shè)施。建造住宅占有宅基地使用權(quán)有權(quán)取得房屋所有權(quán)，這個所有權(quán)從什么時候取得？從房屋建成之時，就是事實(shí)行為發(fā)生的物權(quán)變動，建成就取得所有權(quán)了，不管是否登記，他就是所有權(quán)人。其三，從主體上來講，宅基地使用權(quán)的主體主要是農(nóng)村集體組織的成員。但是我們必須要明確，非農(nóng)村集體組織的成員基于一定原因也會取得宅基地的使用權(quán)。我們說農(nóng)村土地，歷史上的變遷大家都比較清楚，經(jīng)歷了幾次大的變動。第一個就是土地的變革，土地改革就是沒收了地主的土地，分給了貧民，土地歸農(nóng)民所有。這個時間，農(nóng)村的農(nóng)民不管是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，還是用于建房的土地都是有所有權(quán)的。直到1958年開始成立人民公社，這時候土地就是屬于人民公社了，但是房屋和房屋所依附的土地從來沒有入社，仍然是有所有權(quán)。
1960年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中規(guī)定：生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有，生產(chǎn)隊(duì)所有的土地包括自留地、自留山、宅基地，一律不準(zhǔn)出租和買賣，社員的房屋永遠(yuǎn)歸社員所有。從這個規(guī)定以后，農(nóng)村社員的房屋土地所有權(quán)就變成了使用權(quán)了，土地都是歸集體所有，但是房屋永遠(yuǎn)是個人所有的。這個規(guī)定被1982年憲法所確認(rèn)了，確認(rèn)了農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸國有，農(nóng)村土地的房屋所有權(quán)人只能享有宅基地使用權(quán)。
但是，這個變化并沒有否認(rèn)城鎮(zhèn)人口會享有宅基地使用權(quán)，社員如果不在這個地方了，這個房屋還是人家的，有人說這個宅基地使用權(quán)是一種福利待遇，因此只能歸農(nóng)村人口，不能歸城市人口。這個說法有一定道理，但是這是把宅基地使用權(quán)的申請權(quán)跟宅基地使用權(quán)混淆了。為什么呢？宅基地使用權(quán)的申請權(quán)，這是給農(nóng)村集體成員的，他才可以申請，這是他享有的福利，但是你要申請了以后建了房子就不是福利待遇了，就像現(xiàn)在城里人口可以申請經(jīng)濟(jì)適用房，這就是福利待遇，但是我申請下來得到這個房屋，那這就是我的財產(chǎn)權(quán)利，要把這些關(guān)系理清。
還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村房屋宅基地使用權(quán)必須歸集體組織成員，是因?yàn)檫@是農(nóng)民無償取得的，這個說法是不全面的。從宅基地使用權(quán)的取得來講，我想主要有三種情況，第一種情況就是剛才我講的由宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為宅基地使用權(quán)，第二種情況就是申請取得的。哪些人可以申請宅基地呢？主要是發(fā)生在上個世紀(jì)70年代以后，因?yàn)樵?960年以前都是所有權(quán)，1960年以后每個家庭都有自己的住房，子女沒有長大，不需要蓋房子，到了70年代的時候家里的子女長大了，需要蓋房了，所有權(quán)歸集體了，那就得申請宅基地。國家法律政策有規(guī)定，這以后宅基地所有權(quán)的取得是要經(jīng)過申請、審批才行。
這里有兩個規(guī)定：1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，其中第5條規(guī)定，在村鎮(zhèn)內(nèi)，個人建房和社隊(duì)企業(yè)、事業(yè)單位建設(shè)用地，都應(yīng)按照本條例的規(guī)定，辦理申請、審查、批準(zhǔn)的手續(xù)。第14條規(guī)定，農(nóng)村社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請，經(jīng)社員大會討論通過，生產(chǎn)大隊(duì)審核同意，報公社管理委員會批準(zhǔn)；確實(shí)需要占用耕地、園地的，必須報經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)。本案中的吉廣某就是回鄉(xiāng)落戶。
1993年國務(wù)院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第18條規(guī)定，農(nóng)村村民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建住宅的，應(yīng)當(dāng)先向村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會提出建房申請，經(jīng)村民會議討論通過后，按照下列審批程序辦理：（一）需要使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核、縣級人民政府建設(shè)行政主管部門審查同意并出具選址意見書后，方可依照《土地管理法》向縣級人民政府土地管理部門申請用地，經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)后，由縣級人民政府土地管理部門劃撥土地；（二）使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府根據(jù)村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃批準(zhǔn)。城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要使用集體所有的土地建住宅的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或者居民委員會同意后，依照前款第（一）項(xiàng)規(guī)定的審批程序辦理?；卦迩f、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人和離休、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要使用集體所有的土地建住宅的，依照本條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定的審批程序辦理。這條就很明確地規(guī)定了農(nóng)村村民可以申請宅基地使用權(quán)，其他人、非農(nóng)村本村村民也可以申請宅基地使用權(quán)，非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為宅基地要經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)。
上個世紀(jì)80、90年代，當(dāng)時離休的回農(nóng)村的少，退休的基本都是回老家，因?yàn)槔霞矣蟹孔?，這時候的申請宅基地基本上是無償?shù)?，不收費(fèi)的，所以這種情況真的是一種福利。再一種方式就是通過受讓房屋所有權(quán)而取得宅基地使用權(quán)，主要發(fā)生在上個世紀(jì)80年代以后，就是改革開放農(nóng)村體制改革，人民公社解體，這個時間集體的土地承包了，然后集體的一些公用設(shè)施的用房廢棄了，有一些村民買到這些房屋也就取得了房屋占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，還有老人死亡發(fā)生繼承，也就取得宅基地使用權(quán)。這說明受讓房屋是可以取得宅基地使用權(quán)的。
說到關(guān)于宅基地使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓？農(nóng)民的房屋是否可以轉(zhuǎn)讓？這是物權(quán)法立法中爭議很大的一個問題。在物權(quán)法制定過程中，物權(quán)法草案中對農(nóng)村宅基地曾經(jīng)規(guī)定，宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶，住房轉(zhuǎn)讓時宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。有的學(xué)者說這個規(guī)定是規(guī)定了宅基地的不可交易性。這個草案產(chǎn)生了很大的爭議，有的認(rèn)為這是為了保護(hù)農(nóng)民的利益。用限制權(quán)利的方法來保護(hù)權(quán)利，這根本說不通。最后物權(quán)法把這個草案刪除了。
本案中涉及的吉廣某，他是在原來的祖屋上重新蓋了房屋，剛才提到在集體土地上翻建祖屋是否違法，有幾種情況：一個是祖屋完全塌了再建，要重新申請宅基地使用權(quán)；一個是要倒了翻建也要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)。從實(shí)際上來講大部分這種情況經(jīng)過村里同意就行了，但是誰都不打招呼就蓋房子肯定是不行的。所以現(xiàn)在農(nóng)村哪些是違法建筑，衛(wèi)星圖像都能看出來。我認(rèn)為這個案子不能認(rèn)定為違法建筑，吉廣某的非農(nóng)業(yè)戶口不影響取得房屋所有權(quán)。
這個案子是因遺囑繼承引發(fā)的爭議，吉廣某很可能就把房屋給了一個子女，所以另一個子女提出訴訟。行政頒發(fā)證上有沒有問題，現(xiàn)在也查不清楚。從案中原、被告雙方所陳述的事實(shí)來講，當(dāng)時的房子開始建設(shè)是2009年，建成是在2010年，但是這個房子是在80年代已經(jīng)建好地基了，這種情況也是有的。他實(shí)際上是有宅基地使用權(quán)的，是可以繼承的。國務(wù)院國土資源部也發(fā)了規(guī)定，非農(nóng)村戶口也可以辦理宅基地使用權(quán)不動產(chǎn)登記。
這里面還涉及《土地管理法》中的一條規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?2條第1款規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。對這個問題我曾經(jīng)在一次國土資源部的座談會上提出過異議，我說農(nóng)民一戶只能有一處宅基地，這個規(guī)定不行，會產(chǎn)生兩個問題：第一，怎么算一戶？以我的經(jīng)驗(yàn)來說，沒有分家的時候就申請宅基地蓋房子了，一戶如果兩處以上的宅基地怎么處理？如果一個人有一個宅基地有房屋，他的父母也有宅基地，現(xiàn)在父母死亡了，他繼承了，他就有兩處了，怎么辦？再一個現(xiàn)在像我們這個地區(qū)，沒有無償申請宅基地了，前些年要花錢的，我覺得法律應(yīng)該直接規(guī)定不能申請宅基地，只能用現(xiàn)在的宅基地。后來國土資源部的一位副部長給我解答了這個問題，他說這是保障性的條款，他說一定要保障農(nóng)村居民一戶有一處宅基地。第二個問題，農(nóng)村村民出賣住房后再申請宅基地的不予批準(zhǔn)，涉及農(nóng)民的房屋是否可以轉(zhuǎn)讓，我剛才提到《物權(quán)法》在草案中規(guī)定只準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓給本集體組織內(nèi)符合分配宅基地條件的居民，禁止向其他人轉(zhuǎn)讓，直到現(xiàn)在為止許多人還是認(rèn)為農(nóng)民的房屋是禁止轉(zhuǎn)讓的，法律禁止性規(guī)定在哪兒呢？找不到，許多人引用的都是《土地管理法》62條最后一款，這一款規(guī)定的是禁止轉(zhuǎn)讓房屋嗎？不是的，它只是規(guī)定你出賣、出租房屋的不得再申請宅基地。假設(shè)你有兩處房屋，賣了一處，你還有地方住，為什么不能賣呢？還有一個就一處房屋現(xiàn)在急需用錢，賣了以后借個房子用，是否可以呢？它只是說你不能再申請了，有些人把這個規(guī)定作為限制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋的規(guī)定。這是從土地管理上來講的，沒有一條法律和行政法規(guī)說農(nóng)村房屋不能買賣。我認(rèn)為在沒有禁止的情況下，要遵守誠信、平等原則，我主張農(nóng)村可以到城市買房，城市也可以到農(nóng)村買房，法律既然沒有禁止買賣，你買賣了就要講誠信，不能反悔。對于農(nóng)村土地，最關(guān)鍵是保障農(nóng)業(yè)用地的安全，農(nóng)業(yè)用地不能擅自改變用途，我們從《物權(quán)法》到《民法典》，在涉及土地上都強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，不得擅自改變土地的用途，這是最根本的。
總之，我認(rèn)為對于法律沒有禁止性規(guī)定的事情，法無禁止皆可為，如此才能真正通過司法實(shí)踐實(shí)現(xiàn)社會主義的核心價值觀。
