倍受世人期待和關(guān)注的十八屆三中全會決定全文公布?？偲饋碚f，不乏亮點(diǎn)，而又大體不出預(yù)期。
其中，會議決定中的土地制度改革部分自然是焦點(diǎn)中焦點(diǎn)。此次會議以改革為主題，所涉及的內(nèi)容雖然看似面面俱到，但其核心無疑是仍是經(jīng)在濟(jì)領(lǐng)域深化市場化改革。我們看到，會議決定把土地制度改革納入到“加快完善現(xiàn)代市場體系”部分中，是很有道理的。因?yàn)橥恋責(zé)o疑是最為基礎(chǔ)性的生產(chǎn)要素之一；要完善市場體系，土地要素的市場化改革自然就是重中之重。對于中國的土地問題，人們往往是農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)的角度著眼，其實(shí)還有一個(gè)重要的角度，即從土地作為生產(chǎn)要素的市場化。
就我國而言，土地的市場化，不僅是恰恰是落實(shí)農(nóng)民土地權(quán)利的最核心、最基本的問題--因?yàn)槿绻r(nóng)村集體土地不能直接開發(fā)入市，其價(jià)值自然無法充分變現(xiàn)，同時(shí)也是確保市場化改革的關(guān)鍵。因?yàn)樵谖覈?，土地恰恰被?jì)劃控制得最為嚴(yán)苛。歸納起來，即：政府壟斷農(nóng)地進(jìn)入建設(shè)用地的人口和出口（建設(shè)需要占用農(nóng)地的，必須先通過政府征地，然后再轉(zhuǎn)讓給用地單位，除了農(nóng)民的宅基地、鄉(xiāng)村公益用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地），并輔之以耕地總量控制（即耕地紅線）和各地的建設(shè)用地指標(biāo)配額控制--這是中國土地制度“根本的根本”,也同時(shí)是中國土地問題的癥結(jié)所在。
這種對土地的高度計(jì)劃控制，不僅恰恰是農(nóng)民的土地權(quán)利受到限制和侵害的制度根源，同時(shí)也成為市場發(fā)揮作用的一大障礙，并引發(fā)多重的負(fù)面效果，如：一方面是房價(jià)高企，另一方面是土地嚴(yán)重浪費(fèi)；一方面侵害農(nóng)民權(quán)利、制造社會矛盾，另一方面又增大了管理成本、降低了土地配置效率?？傊?dāng)前中國對土地的高度計(jì)劃控制制度，早已成為問題和麻煩的淵藪?？梢哉f，這一制度如不進(jìn)行根本性的改革，那么中國經(jīng)濟(jì)的市場化、縮小征地范圍、保障農(nóng)民權(quán)利等改革目標(biāo)，都將成為空話。
對于上述問題，17屆三中全會就已試圖提出相應(yīng)的解決方案；相比之下，此次會議決定中，不乏突破和亮點(diǎn)。17屆三中全會決定中，土地制度改革的主要方針是：
“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！?/b>
而此次會議決定中土地制度改革的主要內(nèi)容則是：
“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”
從字面上即可看出，17屆三中全會決定對于集體建設(shè)用地，進(jìn)行了極為嚴(yán)格、謹(jǐn)慎的限定。相比之下，18屆三中全會決定則直奔主題，簡潔明了，摒除了“逐步”、“必須通過必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式”等不厭其煩的限定條件，表明決策者更為果斷。
從制度上講，17屆三中全會對于集體建設(shè)用地限定于“土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”.也就是說，但凡納入城鎮(zhèn)范圍內(nèi)（請注意：不僅有城市，還包括鎮(zhèn)）的建設(shè)用地，仍要沿襲政府先征地變成國有土地再轉(zhuǎn)讓給用地單位的老套路；但與此同時(shí)，城鎮(zhèn)范圍外的建設(shè)用地的數(shù)量，幾乎是可以忽略不計(jì)的。這本身，其實(shí)就注定了17屆三中全會關(guān)于農(nóng)民集體建設(shè)用地入市的方針，其實(shí)并無多大的實(shí)際意義！這也是為何它讓本來對其寄望頗高的人們，最終失望的重要原因。
相比之下，18屆三中全會決定中，則徹底取消了將集體建設(shè)用地限定“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”的要求。僅此一點(diǎn)，其意義就值得大書特書！
不過，18屆三中全會的上述方針，仍只是綱領(lǐng)性、原則性的方向，還需要配套的改革措施跟進(jìn)，才能保證其落實(shí)。其中，最為迫切是，必須對憲法和法律中的相關(guān)條款進(jìn)行修改。首先，現(xiàn)行憲法第10條所“城市土地屬于國家所有”的規(guī)定，其實(shí)意味著：城市之內(nèi)，是不允許存在集體土地的；但凡納入城市范圍內(nèi)的集體土地，都要通過征收變成國有土地。
從而，如果按照憲法的這一規(guī)定，那么但凡城市發(fā)展，需要占用集體土地的，仍然還必須由政府征收之后變成國有，再由政府出讓。若這一問題不解決，那么集體土地進(jìn)入建設(shè)市場，必然是違憲的！因此，這就要求修改或重新解釋《憲法》第十條“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定，城市土地可以是國有土地，也可以是集體土地，即允許集體土地用于城市建設(shè)。
與之相應(yīng)的是，還需修改《土地管理法》中，關(guān)于建設(shè)用地只能使用國有土地的規(guī)定。這一規(guī)定，是對憲法相關(guān)規(guī)定的不當(dāng)僭越，也是集體土地入市的法律障礙。
美中不足的是，18屆三中全會將集體土地可以入市的范圍，限定于“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”.這其實(shí)包含兩重限制：第一，并不是所有的農(nóng)村土地都可以入市，只有農(nóng)村建設(shè)用地才可以入市；第二，并不是所有的農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市，只有經(jīng)營性建設(shè)用地才可以入市。
就第一重限制而言，其實(shí)只要被城鄉(xiāng)規(guī)劃劃定為建設(shè)用地的集體土地，其實(shí)都應(yīng)入市才對。因?yàn)閷⑥r(nóng)村土地一概單方、無償規(guī)劃限定為農(nóng)業(yè)用途，本身就有問題；而且，如果城市化需要占用農(nóng)村土地，自然應(yīng)先改變規(guī)劃；既然規(guī)劃變了，那么農(nóng)村土地的用途也被變更為建設(shè)用地，為何不可以入市呢？
而第二重限制則未免有脫離實(shí)際之嫌，因?yàn)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地和其他的集體建設(shè)用地（如宅基地）之間，并非判然分明，把宅基地等非經(jīng)營性建設(shè)用地變?yōu)椤敖?jīng)營性”用地，是很容易的事情。這種區(qū)分和限定，既不合理、也無必要，而且監(jiān)管成本很高，從而難免導(dǎo)致這一要求和限定流于形式。
這表明，此次決定中的土地制度改革部分，雖然力度不可謂不大，但又不乏有所保留。其主要原因無非在于兩點(diǎn)：
1.決策者對集體土地入市可能會危及耕地保護(hù)與糧食安全、并造成失地農(nóng)民大量增加，從而可能影響政治穩(wěn)定的擔(dān)憂。當(dāng)然，這一擔(dān)憂在很大程度上其實(shí)并無必要。糧食安全與耕地保護(hù)不能簡單地靠限制集體用地入市，關(guān)鍵在于控制政府的征地權(quán)，并減少對糧食價(jià)格的各種隱性的打壓，讓種糧真正有利可圖；而失地農(nóng)民未必一定會變成流民，而且如果失地農(nóng)民真正生活無依的話，還可以通過社會保障制度來解決問題。
2.地方政府對土地財(cái)政和壟斷土地以便于大規(guī)模建設(shè)嚴(yán)重依賴，以及有關(guān)部門不愿喪失土地轉(zhuǎn)用審批權(quán)而產(chǎn)生的抵觸。之前就曾有一些力度較大的改革設(shè)想，但就是因?yàn)椴块T和地方政府的阻力，而被迫夭折。這是中國幾乎所有改革都要面臨的同樣的障礙。這也決定了，盡管此次決定發(fā)出積極改革信號，但能夠落實(shí)到何種程度，仍需謹(jǐn)慎觀望。
由此便不難理解，為何此次會議決定為何既有大膽突破、又不乏審慎。當(dāng)然，至少可以確定并欣慰的的是，決策層對于推進(jìn)土地制度的市場化改革的大方向并未改變，而仍然保持著連續(xù)性。
