高志敏

青海省交通檢測有限公司

摘 要：本文中對青海東部干線公路在小修保養(yǎng)等日常養(yǎng)護工作現(xiàn)狀進行了詳細調(diào)研，在充分了解青海省海東公路總段所轄5個公路段基本情況后，對各公路段的養(yǎng)護特點和養(yǎng)護難點進行了詳細的分析和研究。進而從市場化養(yǎng)護模式的角度出發(fā)，提出了兩種市場化養(yǎng)護模式，并從人員構(gòu)成、機械設備配備、經(jīng)濟效益分析方面對兩種模式進行了詳細分析。綜合各種因素，認為采用市場化養(yǎng)護模式下的大工區(qū)養(yǎng)護比較適用于當前的養(yǎng)護現(xiàn)狀。

關鍵詞：日常養(yǎng)護;市場化;干線公路;青海東部;

作者簡介：高志敏(1991-)，女，工程師，主要研究方向:公路工程試驗檢測。;

引言

美國的公路養(yǎng)護分為交通維護和專項養(yǎng)護兩大類，專項養(yǎng)護工程一般委托給社會化的專業(yè)養(yǎng)護公司承擔。瑞典公路養(yǎng)護工作分為常規(guī)養(yǎng)護、階段性養(yǎng)護、緊急養(yǎng)護三種，公路養(yǎng)護的市場化表現(xiàn)在成立養(yǎng)護公司和實行養(yǎng)護招投標，養(yǎng)護招投標工作由各地區(qū)公路局進行，總部派人指導。英國的公路管理機構(gòu)沒有專門的養(yǎng)護隊伍，所有養(yǎng)護作業(yè)和路況檢測、決策等技術(shù)服務均通過招標委托承包商或?qū)ｉT的技術(shù)公司完成。日本公路養(yǎng)護分為日常養(yǎng)護和定期養(yǎng)護(可劃分為若干單項工程)兩大類，其中日常養(yǎng)護部分包括政府部門成立專業(yè)機構(gòu)負責或者外包私人公司，但定期養(yǎng)護則全部采用市場化外包形式[1,2,3,4,5,6,7,8,9,10]。從中可以發(fā)現(xiàn)，國外一些發(fā)達國家的日常養(yǎng)護模式已經(jīng)基本實現(xiàn)了市場化，通過招投標、合同管理等方式實現(xiàn)養(yǎng)護效益最大化。

浙江省寧波市奉化區(qū)自2018年7月1日開始實施公路養(yǎng)護市場化新模式，寧波市北倉區(qū)從被動到主動，不斷探索公路養(yǎng)護市場化改革新道路。2016年8月10日甘肅省在張掖市召開了全省公路養(yǎng)護管理工作會議，“十三五”期間甘肅省將分類推動公路養(yǎng)護市場化改革，逐步把公路養(yǎng)護領域適合的事項從“直接提供”轉(zhuǎn)由向社會“購買服務”，建立政府與市場分工合理的養(yǎng)護生產(chǎn)模式。2017年，為把農(nóng)村公路建好管好護好運營好，山東省利津縣交通運輸局著力創(chuàng)新農(nóng)村公路“1+3+N”養(yǎng)護管理新模式。重慶市2017年6月22日公開招標，啟動公路市場化養(yǎng)護管理新模式，為實現(xiàn)公路“管養(yǎng)分離”體制改革邁出了實質(zhì)性的一步[11,12,13,14,15]。從國內(nèi)近年來的公路養(yǎng)護模式發(fā)展來看，很多省市已經(jīng)開始探索適合本地區(qū)發(fā)展的公路養(yǎng)護市場化道路，并且取到了良好的效果和成績。

國省干線公路承擔著青海省很大部分的交通壓力，而青海東部地區(qū)干線公路又集中占據(jù)全省大部分的交通量，所以小修保養(yǎng)等日常養(yǎng)護工作任務重、責任大。目前青海地區(qū)除了大中修、示范路建設、公路綠化、水毀工程等在部分地區(qū)實行了市場化試點工程，養(yǎng)護小修保養(yǎng)還沒有實行市場化。究其原因，主要是公路養(yǎng)護的定位是社會公益性事業(yè)，所以就決定了它屬于非盈利性事業(yè)，因此公路養(yǎng)護就很難推向市場化。這也進一步說明了隨著我國政治經(jīng)濟體制的不斷變革，實現(xiàn)公路養(yǎng)護的市場化改革是保證公路事業(yè)發(fā)展與市場經(jīng)濟接軌的必然途徑。

1 青海東部地區(qū)日常養(yǎng)護路段基本情況

青海東部干線公路的養(yǎng)護是由青海省海東公路總段及其所轄的五個養(yǎng)路段進行養(yǎng)護，海東公路總段國省干線養(yǎng)護總里程為1390.355km，共13條路線，養(yǎng)護路段以二、三級的瀝青路面為主，四級道路和水泥路面所占比例很少。海東總段養(yǎng)護路段中重點路段(過境、沿河、傍山路段，冬季保通路段及水毀、塌方路段)占到了59.13%，一般路段則為40.87%，整體上看，海東總段所管轄的養(yǎng)路段養(yǎng)護難度大、任務重，重復勞動現(xiàn)象較多。據(jù)調(diào)查，海東公路總段所養(yǎng)路段的使用年限在1-20年不等，甚至有20年以上;年平均日交通量在1000-5000輛/日，甚至京拉線超過了10000輛/日;輻射的海拔范圍也在1500-4000米不等。使用年限在10-15年的路線較多，由于修建年份較早，道路破壞嚴重，典型病害較多，京拉線、寧張線2條國道和平大線、平賽線等部分省道的橋涵較多，漿砌、水泥邊溝較多，在養(yǎng)護工作中日常保潔工作量較大，清理難度較大，養(yǎng)護成本較高。

青海省海東公路總段所屬各養(yǎng)路段現(xiàn)有的養(yǎng)護過程中均存在一定的難點，且各具特點。根據(jù)調(diào)研情況，集鎮(zhèn)路段、村莊密集路段，邊溝傾倒垃圾、隨意堆放生活垃圾等現(xiàn)象嚴重，缺乏垃圾專用棄料場，泥石流、落石和塌方較多路段、冬季保通路段工作效率低，養(yǎng)護難度大，養(yǎng)護成本高。在人員配置方面，各公路段均反映養(yǎng)護工作量大，一線職工人員不足，職工年齡出現(xiàn)兩極化，男女比例差異大，再加上養(yǎng)護路段內(nèi)自然災害頻發(fā)，出現(xiàn)了嚴重的一線人員短缺現(xiàn)象。在機械車輛方面，養(yǎng)護工區(qū)的農(nóng)用車使用年限較長，維修困難，運輸車輛缺乏，部分機械設備老舊，缺乏小型的挖機、裝載機等機械設備，導致重復工作量大。

2 現(xiàn)行日常養(yǎng)護模式

從組織架構(gòu)及職能設置來看，青海省實行的是一種垂直的三級管理的模式，省公路局作為省級單位，負責主持全省范圍內(nèi)的養(yǎng)護工作，并在各州市設置公路管理總段，各縣設立公路管理段作為公路管理總段的下設機構(gòu)，具體負責本轄區(qū)內(nèi)的公路養(yǎng)護工作。養(yǎng)護資金為逐級財政撥付，由省公路局將養(yǎng)護資金撥付給各州市公路管理總段，公路管理總段再將資金拔給各縣公路管理段。

現(xiàn)行日常養(yǎng)護模式基本上是以國省干線養(yǎng)護任務為主要任務，以工區(qū)為單位，分段按地區(qū)、路線長短進行養(yǎng)護。養(yǎng)護人員、機械相對集中，便于管理，但是由于養(yǎng)護的路段分散，在公路突發(fā)自然災害時，搶修保通工作中人員、機械的到位相對滯后，降低養(yǎng)護質(zhì)量。養(yǎng)護人員隊伍龐大，超編嚴重，人員工資擠占了大量的養(yǎng)護經(jīng)費，公路的正常維修和養(yǎng)護得不到保證。但是在旅游旺季、重大賽事等大忙季節(jié)，養(yǎng)護人員又出現(xiàn)不足現(xiàn)象，而且缺乏競爭活力，導致工作效率較低。養(yǎng)護費用構(gòu)成中人工工資占比最大，由于青海省海東公路總段屬于事業(yè)單位，養(yǎng)護人員工資由財政撥款，減少了養(yǎng)護單位的資金壓力，但是在核算養(yǎng)護成本的時候人工工資是應該而且是必須歸納在內(nèi)的。據(jù)調(diào)查，除了總段管理人員外，海東公路總段所轄的五個公路段共有養(yǎng)護人員510名，其中包括技術(shù)人員、管理人員、一線養(yǎng)路工、其他人員等，一線職工為328人，所占比例為64.3%，總養(yǎng)護里程為1390.355km，則人均養(yǎng)護里程達到了4.2km。

表1 近年現(xiàn)行日常養(yǎng)護模式下年費用統(tǒng)計

表1 近年現(xiàn)行日常養(yǎng)護模式下年費用統(tǒng)計

如表1所示，從現(xiàn)行模式下的費用構(gòu)成來看，養(yǎng)護年總費用為8633.88萬元，人員工資及福利支出為6684.2萬元，占據(jù)了養(yǎng)護經(jīng)費的77.4%，且管理人員和其他人員占到了總?cè)藬?shù)的35.7%，進一步證明了在現(xiàn)行模式下人員工資擠占了大量的養(yǎng)護經(jīng)費，養(yǎng)護質(zhì)量得不到有效保證。這種模式下的養(yǎng)護任務分塊方式與資金分配形式，往往無法使公路養(yǎng)護經(jīng)費得到充分利用，不能很好地指導養(yǎng)護生產(chǎn)。

3 市場化日常養(yǎng)護模式合理性分析

根據(jù)發(fā)達國家成熟的市場化養(yǎng)護成功經(jīng)驗以及國內(nèi)部分省份對于公路養(yǎng)護市場化的積極探索，針對青海東部地區(qū)干線公路的養(yǎng)護現(xiàn)狀，本文提出兩種不同的市場化養(yǎng)護模式，并與現(xiàn)行的養(yǎng)護模式進行對比分析，綜合評價出最為合理有效的干線公路養(yǎng)護模式。

3.1 市場化養(yǎng)護模式A

為了克服現(xiàn)行養(yǎng)護模式的不足之處，本文提出推行市場化養(yǎng)護，模式A就是在保證日常養(yǎng)護基本任務的前提下，將養(yǎng)護單位的部分臨退休人員或富余人員進行適當裁減，節(jié)省人員工資開銷，尤其是管理人員工資，做好人員安置工作。據(jù)調(diào)查，我省東部干線公路的養(yǎng)護工作在每年的4月-10月任務較重，因此在這6個月之間可以給各公路段下放一部分經(jīng)費，主要用于大型塌方、泥石流、清理積雪等工作的雇人、雇機，經(jīng)費的使用權(quán)和支配權(quán)由公路段自行負責。

3.1.1 人員構(gòu)成

根據(jù)調(diào)研資料，各公路段具有不同程度的人員富余情況，尤其是在冬季，青海地區(qū)的氣候特點導致了在冬季的養(yǎng)護工作基本處于日常保養(yǎng)狀態(tài)，小修工程更是無法施工，由此造成許多養(yǎng)護人員的資源浪費。市場化養(yǎng)護模式A下需要綜合考量，裁減部分臨退休、大病及富余人員，降低管理人員與一線職工的比例，并做好妥善安置工作。但是模式A下仍然是以大工區(qū)養(yǎng)護為主，以現(xiàn)有養(yǎng)護路段的一線員工為主要勞動力，冬季養(yǎng)護任務相對較少，部分人員處于閑置狀態(tài)，所以只需在繁忙季節(jié)(4月-10月)雇傭部分臨時工，配合現(xiàn)有養(yǎng)護人員，解決大忙季節(jié)一線人員不足的問題，及時高效地完成養(yǎng)護任務。

3.1.2 機械配備組成

從統(tǒng)計資料來看，現(xiàn)行模式下機械使用費中維修費比重較高，此種模式下養(yǎng)護工程量基本不變，但是改為雇傭機械后可減輕工區(qū)車輛和機械的使用頻率，且雇傭的機械車輛均是當前養(yǎng)護工作中最需要最實用的，能夠及時高效的處理險情，一定程度上能夠降低小修保養(yǎng)費用。因此，此種養(yǎng)護模式不僅可以提高養(yǎng)護效率，保證養(yǎng)護效果，而且能夠解決大忙季節(jié)一線人員不足的困擾。4月-10月份為繁忙季，在此期間每個公路段均會出現(xiàn)異常天氣，包括山洪、泥石流、巨型塌方落石等，每次可以根據(jù)工作量和工作內(nèi)容等實際情況雇傭裝載機、挖機、農(nóng)用車等緊缺機械設備。

3.1.3 經(jīng)濟效益分析

通過反復的調(diào)查比較并結(jié)合其他省份的市場化養(yǎng)護案例，3名正式職工一天完成體力工作量與雇傭1名農(nóng)民工一天完成工作量基本等同。根據(jù)青海東部地區(qū)農(nóng)民工工資調(diào)研情況，按1名民工平均日工資為200元、1名正式養(yǎng)路職工平均日工資達到300元(平均月工資近6600元)計算，1天養(yǎng)護成本可節(jié)約700元。裁減部分富余人員后，人員工資及福利費用支出比重會相應下降，一定程度上節(jié)約了養(yǎng)護資金。4月-10月份為繁忙季，按照歷年的養(yǎng)護任務情況和天氣情況，在此期間每個公路段每月大約會有7～10天為異常天氣，包括清理泥石流、塌方落石等，每次可以根據(jù)工作量雇傭5～10人，根據(jù)工作內(nèi)容雇裝載機、農(nóng)用三輪車、手推車、小型挖機等若干臺，配合工區(qū)養(yǎng)護人員進行養(yǎng)護，根據(jù)臨時工的工種不同，雇傭臨時工的工資可以按200～500元/天計發(fā)，機械的雇傭費則需要充分調(diào)研本地區(qū)的市場價，裝載機約按800～1000元/天計發(fā)，農(nóng)用三輪車約按400～500元/天計發(fā)，手推車約按200～300元/天計發(fā)，小型挖機約按600～800元/天計發(fā)等。養(yǎng)護任務完成后，公路段對養(yǎng)護路段進行檢查，達到預期標準時可根據(jù)合同約定支付費用。

本模式下雇傭的人員數(shù)量和機械類型可根據(jù)實際情況進行調(diào)整，年費用按實際發(fā)生的雇傭費計算。裁減人數(shù)核定量可根據(jù)各公路段實際情況調(diào)整，使得管理人員與一線職工比例滿足養(yǎng)護工作實際需求，本文中只做了大概估算。

3.2 市場化養(yǎng)護模式B

另外一種市場化養(yǎng)護模式B也是要在保證完成日常養(yǎng)護任務的前提下推行，首先就是核準養(yǎng)護單位的臨退休人員、富余人員、有意向辭職并承包養(yǎng)護任務的人員比例，這批人員裁減后將大大減少人員工資開銷，降低人員工資及福利在養(yǎng)護經(jīng)費中的比例，同時按路段特點將小修保養(yǎng)任務承包給有能力且有責任心的個人或?qū)I(yè)化養(yǎng)護公司，明確養(yǎng)護工程單價，對日常養(yǎng)護工作特別是小修工程每周巡查考核一次，每月綜合考核一次，每次考核結(jié)果當場與承包人或承包單位負責人見面，并且由承包人簽字認可。根據(jù)考核結(jié)果，驗收合格后兌現(xiàn)承包費用，可按照合同管理按月支付或計量支付養(yǎng)護費用，省局根據(jù)各養(yǎng)路段實際情況，每年抽檢2-4次，視路況質(zhì)量優(yōu)劣給予適當獎勵補助。本模式可充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用，徹底解決養(yǎng)人與養(yǎng)路的矛盾。

3.2.1 人員構(gòu)成

走市場化道路必然會涉及到體制機制的改革，而涉及到改革的問題就必然會影響現(xiàn)有體制下人員的利益。但采用市場化的管理模式之后，不需要組建自己的養(yǎng)護隊伍，而是采用承包的方式，人工外包、機械設備也是租賃而來，并沒有相應的“閑置”費用，由此大大減少了對人力和物力資源的浪費，從長遠來看，市場化養(yǎng)護模式也是未來養(yǎng)護事業(yè)的必然趨勢。市場化養(yǎng)護模式B下就要涉及現(xiàn)有養(yǎng)護人員大多數(shù)人的利益，因為本模式向完全市場化養(yǎng)護模式傾向更大，本模式下需要精簡人員，參考其他省市的改制經(jīng)驗，經(jīng)調(diào)查后本文中認為此模式下人員裁減量約為30%～40%，剩余人員則需要保證公路段日常運轉(zhuǎn)和巡查工作，每周或每月對承包人員或承包單位的養(yǎng)護內(nèi)容進行抽查和監(jiān)督，不達標時需要及時提醒返工重做，保證養(yǎng)護效果。

3.2.2 機械配備組成

此種模式下，養(yǎng)路段的機械車輛使用頻率會大幅度降低，許多報廢或是年久失修車輛需要及時上報，因此機械車輛維修費、燃油費等將會有顯著降低，小修保養(yǎng)費用將大大減少。如果承包給個人的話，一般是將養(yǎng)路段的保養(yǎng)工作承包給沿線的群眾，此時的機械配備則由對應工區(qū)提供，主要是日常清掃用的鐵鍬、掃帚、鋼釬、小推車等。如果是直接承包給專業(yè)化養(yǎng)護公司，則基本不需要養(yǎng)路段提供設備，養(yǎng)護公司內(nèi)部會有自己的機械設備，而養(yǎng)路段主要是保證巡查車輛的正常使用，以及遇到突發(fā)事件時，調(diào)用自有設備與養(yǎng)護公司一起參與搶修。

3.2.3 經(jīng)濟效益分析

在模式B下首先需要由公路總段確定路況優(yōu)良率指標，然后在線路的沿線選擇有責任心、技術(shù)比較扎實的群眾或?qū)I(yè)化養(yǎng)護單位，分段或分項目(如路面清掃、路肩水溝清理、路面清掃保潔、行道樹維護、小量塌方和堆積物清理等)進行承包。對于路況較好、車流量較少的一般路段可以按里程承包給沿線村民或裁減下來的養(yǎng)護工，按月支付工資，而對于自然災害頻發(fā)，養(yǎng)護工程量較大的重點路段則可以承包給專業(yè)的養(yǎng)護公司，并且計量支付費用。據(jù)統(tǒng)計海東總段所養(yǎng)路段總里程為1390.355km，其中重點路段為822.004km，一般路段為568.351km，一般路段可以按4～6公里/人進行承包，重點路段承包給專業(yè)化養(yǎng)護公司按照歷年的養(yǎng)護工程量，其承包費用按工作量支付費用，需要注意的是要約定在同等條件下，平時公路部門優(yōu)先使用其設備，在有公路應急保通任務時，如遇到較大的降雪、滑坡等突發(fā)事件和險情時，其設備必須無條件的迅速集結(jié)先行投入應急搶修保通。養(yǎng)護單位人員、承包人員及專業(yè)化養(yǎng)護公司人員必須全力配合，盡快疏通道路恢復交通。

本文中提出的市場化養(yǎng)護模式B能夠逐步實現(xiàn)由養(yǎng)護管理、生產(chǎn)到純管理轉(zhuǎn)變，極大地提升養(yǎng)護工作效率。市場化養(yǎng)護模式下養(yǎng)路段主要負責承包工作任務下達及驗收、考核等工作，通過嚴格的績效管理和過程控制，避免出現(xiàn)“一包了之”或“一發(fā)了之”，對承包人工作任務完成質(zhì)量實行精細考核和細致評比，及時做出獎懲，按時兌現(xiàn)承包經(jīng)費，不僅提高了工作效率，也確保了養(yǎng)護質(zhì)量。以前從事具體的養(yǎng)護操作工作，總是強調(diào)缺乏機械設備和人力，而實行市場化養(yǎng)護，通過加強監(jiān)督指導，工作強度將大大減輕，養(yǎng)護更主動、更有效，同時可減少大量養(yǎng)護工人的供養(yǎng)負擔，規(guī)避了人員、設備安全方面的風險。而且承包給當?shù)厝藛T養(yǎng)護，公路養(yǎng)護市場化矛盾會減少，有利于路地糾紛與矛盾的處理和化解，有利于提高民眾愛路護路意識，有利于創(chuàng)建和諧公路。在具體實施時可以參考前文講述的國外成熟的養(yǎng)護市場化經(jīng)驗，人員和機械設備的配置也可參考本文中提到的國內(nèi)部分省市的公路養(yǎng)護市場化案例進行合理安排和適當調(diào)整。

4 結(jié)語

綜上可知，推行市場化養(yǎng)護模式下的大工區(qū)養(yǎng)護比較適用于青海東部地區(qū)干線公路養(yǎng)護現(xiàn)狀。這是由于市場化養(yǎng)護模式打破了現(xiàn)有體制機制的限制，運用市場的力量進行調(diào)節(jié)，化解了花錢養(yǎng)人和花錢養(yǎng)路的矛盾，不僅能夠節(jié)約養(yǎng)護資金，同時養(yǎng)護單位人員也由具體做事變成了監(jiān)督指導做事，大大減輕了養(yǎng)護人員負擔，實現(xiàn)“養(yǎng)管分離”，而且養(yǎng)護市場化后通過監(jiān)督機制，可以提高養(yǎng)護效率，保證養(yǎng)護效果。

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