我國古代社會中，除了人口密集，經(jīng)濟(jì)繁榮的中原地區(qū)外，周邊還有許多地廣人稀的少數(shù)民族聚居區(qū)，對于如何管理這些地區(qū)，歷朝歷代的中央王朝也是很費(fèi)腦子的，尤其是西南地區(qū)因少數(shù)民族眾多，民風(fēng)彪悍而難以管理。
秦、漢、唐朝對西南少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)治采用羈縻政策，設(shè)立羈縻州縣，其長官由部族首領(lǐng)世襲，也就是以夷制夷的政策，朝廷承認(rèn)當(dāng)?shù)匾娜祟^目，對他們封以王侯，內(nèi)部事務(wù)自治，納入朝廷管理，中央王朝也將其視為領(lǐng)土的一部分。
到了宋朝，進(jìn)一步加強(qiáng)了對羈縻州縣的控制，除了在部族首領(lǐng)之外，還委派中央政府任命的官員以加強(qiáng)監(jiān)管。到了元代，逐漸演化成了“土司制度”。
土司制度是在唐宋時期羈縻州縣制的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，其實(shí)質(zhì)就是“以土官治土民”，中原的王朝承認(rèn)各少數(shù)民族的世襲首領(lǐng)地位，給予其官職頭銜，進(jìn)行間接統(tǒng)治。
但是，西南地區(qū)的少數(shù)民族在土司的統(tǒng)治下，土地和人民都?xì)w土司世襲所有，土司各自形成一個個勢力范圍，其轄內(nèi)的司法、財政、行政、兵事都可以自治，對于當(dāng)?shù)厝嗣裾莆找磺猩鷼⒋髾?quán)。
這樣一來，各個土司所控制的地盤相當(dāng)于一個個割據(jù)獨(dú)立的小朝廷，長此以往，中央王朝的各種敕詔在西南地區(qū)并不能得到真正的貫徹與執(zhí)行。
明朝永樂年間，銅仁等地的思州、思南有兩個宣慰司叛亂，明成祖朱棣派兵平定后，改設(shè)貴州布政使司，朝廷派遣可以隨時撤換的流官擔(dān)任官員，從此貴州成為省一級行政單位，開創(chuàng)了古代“改土歸流”的先河。
但是，這次改革只是針對貴州叛亂的兩個宣慰司進(jìn)行改革，只觸及貴州的一小部分地區(qū)，整個明朝西南大部分地區(qū)仍然實(shí)行土司制度。并且，土司制度沒有得到削弱，反而在明朝中后期成為我國歷史上土司制度的鼎峰。
清王朝建立后，由于早期主要將精力用在了平定“噶爾丹”叛亂，中原地區(qū)人民反抗清廷的起義斗爭，以及吳三桂發(fā)動的叛亂，無暇顧及勢力越來越膨脹的土司勢力。
到清朝中期，特別是雍正時期，國力強(qiáng)盛，清王朝已經(jīng)有了雄厚的力量來加強(qiáng)對少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)治。
為了解決土司割據(jù)的積弊，雍正四年（1726年），云貴總督鄂爾泰建議在西南一些少數(shù)民族地區(qū)廢除土司首領(lǐng)世襲制，改為實(shí)行中央王朝委派的流官制，在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)立府、州、縣，派遣有一定任期的流官前去治理，這就是所謂“改土歸流”。
雍正帝對此甚為贊賞，令其悉心辦理。雍正六年（1728年），又命貴州按察使張廣泗在黔東南推行“改土歸流”政策，在設(shè)立府縣的同時，又添設(shè)了軍事機(jī)構(gòu)。
本次改土歸流的地區(qū)，包括滇、黔、桂、川、湘、鄂6省，所涉及的民族有苗族、彝族、布依族、侗族、瑤族、水族等。云南、貴州改土歸流的目標(biāo)，到雍正九年（1731年）基本實(shí)現(xiàn)。
“改土歸流”有利于減輕土司對少數(shù)民族地區(qū)人民的壓迫和剝削，減少了叛亂因素，加強(qiáng)了中央王朝對邊疆地區(qū)的統(tǒng)治，有利于少數(shù)民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對我國這種多民族國家的統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展有著重要的意義。
清朝在推行“改土歸流”政策時，西南地區(qū)的一些土司勢力也起兵反抗，清朝也多次對西南地區(qū)用兵，但是，土司制度直到清朝結(jié)束也沒有完全消失，直到新中國成立后，土司制度才被徹底廢除。
