一、立法背景
1．1979年至1997年《中華人民共和國(guó)刑法》修訂前的立法情況。1979年《中華人民共和國(guó)刑法》沒(méi)有規(guī)定非法占用耕地罪。1986年通過(guò)，1988年修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)占用耕地的有關(guān)行為規(guī)定了行政處罰，第五十一條規(guī)定：“違反法律規(guī)定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采礦等，嚴(yán)重毀壞種植條件的，或者因開(kāi)發(fā)土地，造成土地沙化、鹽漬化、水土流失的，責(zé)令限期治理，可以并處罰款?！?/span>
2．1997年修訂《中華人民共和國(guó)刑法》的情況。1997年修訂《中華人民共和國(guó)刑法》時(shí)，增加規(guī)定了非法占用耕地罪。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，人均耕地面積較少、耕地貧乏已成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。國(guó)家對(duì)土地的審批、使用有一套嚴(yán)格的管理制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，未經(jīng)依法批準(zhǔn)而占用土地，違反土地用途總體規(guī)劃擅自改變土地用途等行為，均屬于違法行為，依法予以處罰。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化、生活、公共設(shè)施建設(shè)的不斷發(fā)展，對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)使用也日益增多。由于某些地方和部門對(duì)土地管理不嚴(yán)，少數(shù)干部以權(quán)謀私和少數(shù)犯罪分子為了牟取暴利，乘機(jī)侵占耕地，情況十分嚴(yán)重，耕地減少速度過(guò)快，如果不加以特殊保護(hù)，國(guó)家的糧食安全將無(wú)法保證。因此，1997年《中華人民共和國(guó)刑法》增加規(guī)定了非法占用耕地罪。
3．2001年《中華人民共和國(guó)刑法》修正案（二）對(duì)本條作了第一次修改。非法占用耕地罪修改為非法占用農(nóng)用地罪。隨著形勢(shì)的發(fā)展，實(shí)踐中又出現(xiàn)了一些新的情況和問(wèn)題，一些地方、單位和個(gè)人以各種名義毀林開(kāi)墾、非法占用林地改作他用，有的行為人為毀林開(kāi)墾，往往一把火把林木燒掉或者使用機(jī)械毀壞，然后從事種植、養(yǎng)植、建設(shè)等活動(dòng)，對(duì)森林資源和林地造成了極大的破壞。林地是我國(guó)重要的自然資源，又是保護(hù)自然環(huán)境、發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)和條件，為懲治破壞森林資源的犯罪，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。中華人民共和國(guó)刑法修正案(二)(2001年8月31日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò))：為了懲治毀林開(kāi)墾和亂占濫用林地的犯罪，切實(shí)保護(hù)森林資源，將刑法第三百四十二條修改為：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。
4．2001年對(duì)本條作了法律解釋。2001年8月31日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò) 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論了刑法第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條規(guī)定的“違反土地管理法規(guī)”和第四百一十條規(guī)定的“非法批準(zhǔn)征用、占用土地”的含義問(wèn)題，解釋如下：刑法第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條規(guī)定的“違反土地管理法規(guī)”，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。刑法第四百一十條規(guī)定的“非法批準(zhǔn)征用、占用土地”，是指非法批準(zhǔn)征用、占用耕地、林地等農(nóng)用地以及其他土地。
二、立案追訴標(biāo)準(zhǔn)
（2008年）最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）摘錄
第六十七條?。鄯欠ㄕ加棉r(nóng)用地案（刑法第三百四十二條）］違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案追訴：
（一）非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上的；
（二）非法占用防護(hù)林地或者特種用途林地?cái)?shù)量單種或者合計(jì)五畝以上的；
（三）非法占用其他林地十畝以上的；
（四）非法占用本款第（二）項(xiàng)、第（三）項(xiàng)規(guī)定的林地，其中一項(xiàng)數(shù)量達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上，且兩項(xiàng)數(shù)量合計(jì)達(dá)到該項(xiàng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的；
（五）非法占用其他農(nóng)用地?cái)?shù)量較大的情形。
違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成耕地種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，被毀壞耕地?cái)?shù)量達(dá)到以上規(guī)定的，屬于本條規(guī)定的'造成耕地大量毀壞'。
違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實(shí)施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)之五、堆放或者排泄廢棄物等行為或者進(jìn)行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，造成林地的原有植被或者林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，被毀壞林地?cái)?shù)量達(dá)到以上規(guī)定的，屬于本條規(guī)定的'造成林地大量毀壞'。
三、相關(guān)司法解釋
1、（2000年）最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋（摘錄）
第三條 違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用耕地罪定罪處罰：
（一）非法占用耕地“數(shù)量較大”，是指非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上。
（二）非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。
第九條 多次實(shí)施本解釋規(guī)定的行為依法應(yīng)當(dāng)追訴的，或者一年內(nèi)多次實(shí)施本解釋規(guī)定的行為未經(jīng)處理的，按照累計(jì)的數(shù)量、數(shù)額處罰。
2、（2005年）最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋（摘錄）
第一條 違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實(shí)施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進(jìn)行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，并具有下列情形之一的，屬于刑法第三百四十二條規(guī)定的犯罪行為，應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金：
（一）非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地?cái)?shù)量分別或者合計(jì)達(dá)到五畝以上；
（二）非法占用并毀壞其他林地?cái)?shù)量達(dá)到十畝以上；
（三）非法占用并毀壞本條第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)規(guī)定的林地，數(shù)量分別達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上；
（四）非法占用并毀壞本條第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)規(guī)定的林地，其中一項(xiàng)數(shù)量達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上，且兩項(xiàng)數(shù)量合計(jì)達(dá)到該項(xiàng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。
第六條 單位實(shí)施破壞林地資源犯罪的，依照本解釋規(guī)定的相關(guān)定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
第七條 多次實(shí)施本解釋規(guī)定的行為依法應(yīng)當(dāng)追訴且未經(jīng)處理的，應(yīng)當(dāng)按照累計(jì)的數(shù)量、數(shù)額處罰。
3、（2012年）最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋（摘錄）
第一條 違反草原法等土地管理法規(guī)，非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量較大，造成草原大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用農(nóng)用地罪定罪處罰。
第二條 非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量在二十畝以上的，或者曾因非法占用草原受過(guò)行政處罰，在三年內(nèi)又非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量在十畝以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百四十二條規(guī)定的“數(shù)量較大”。
非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量較大，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百四十二條規(guī)定的“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”：
（一）開(kāi)墾草原種植糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、林木的；
（二）在草原上建窯、建房、修路、挖砂、采石、采礦、取土、剝?nèi)〔萜さ模?o:p>
（三）在草原上堆放或者排放廢棄物，造成草原的原有植被嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染的；
（四）違反草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃種植牧草和飼料作物，造成草原沙化或者水土嚴(yán)重流失的；
（五）其他造成草原嚴(yán)重毀壞的情形。
第六條 多次實(shí)施破壞草原資源的違法犯罪行為，未經(jīng)處理，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任的，按照累計(jì)的數(shù)量、數(shù)額定罪處罰。
第七條 本解釋所稱“草原”，是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮(zhèn)草地。
四、農(nóng)用地的認(rèn)定
1、農(nóng)用地概念。2019年8月26日修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四條 規(guī)定國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
2、農(nóng)用地分類。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》GB/T 21010-2017（摘錄）
(1)農(nóng)用地：包括水田、水澆地、旱地、果園、茶園、橡膠園、其它園地、喬木林地、竹林地、紅樹(shù)林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地、天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地、農(nóng)村道路、水庫(kù)水面、坑塘水面、溝渠、設(shè)施農(nóng)用地、田坎。(2)建設(shè)用地：包括零售商業(yè)用地、批發(fā)市場(chǎng)用地、餐飲用地、旅館用地、商務(wù)金融用地、娛樂(lè)用地、其他商服用地、工業(yè)用地、采礦用地、鹽田、倉(cāng)儲(chǔ)用地、城鎮(zhèn)住宅用地、農(nóng)村宅基地、機(jī)關(guān)團(tuán)體用地、新聞出版用地、教育用地、科研用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、社會(huì)福利用地、文化設(shè)施用地、體育用地、公用設(shè)施用地、公園與綠地、軍事設(shè)施用地、使領(lǐng)館用地、監(jiān)教場(chǎng)所用地、宗教用地、殯葬用地、風(fēng)景名勝設(shè)施用地、鐵路用地、軌道交通用地、公路用地、城鎮(zhèn)村道路用地、交通服務(wù)場(chǎng)站用地、機(jī)場(chǎng)用地、港口碼頭用地、管道運(yùn)輸用地、水工建筑用地、空閑地。(3)未利用地：包括其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地。
3、農(nóng)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。劃分標(biāo)準(zhǔn)的不同，土地類型可以劃分為現(xiàn)狀地類和規(guī)劃地類?，F(xiàn)狀地類依據(jù)的是土地的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，規(guī)劃地類依據(jù)的是土地未來(lái)的狀態(tài)。由于土地規(guī)劃利用是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，因此，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)現(xiàn)狀地類與規(guī)劃地類不一致的情形。
（1）現(xiàn)狀地類的分類標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)狀地類一般是指土地現(xiàn)時(shí)用途，判定標(biāo)準(zhǔn)為土地調(diào)查結(jié)果，其具體的依據(jù)是地籍管理工作機(jī)構(gòu)制作的土地利用現(xiàn)狀土和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)。我國(guó)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》GB/T 21010-2017就是基于土地利用現(xiàn)狀而進(jìn)行的地類劃分標(biāo)準(zhǔn)，將土地利用現(xiàn)狀地類劃分為12個(gè)一級(jí)類、57個(gè)二級(jí)類。其中一級(jí)地類包括耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他用地等12個(gè)。
（2）規(guī)劃地類的分類標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃地類一般是指在規(guī)劃期內(nèi)國(guó)土空間規(guī)劃確定的土地用途，可能和現(xiàn)狀地類一致，也可能和現(xiàn)狀地類不一致。比如現(xiàn)狀地類是耕地而規(guī)劃地類是建設(shè)用地，說(shuō)明土地現(xiàn)狀是耕地，但規(guī)劃期內(nèi)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批手續(xù)后可以作為建設(shè)用地使用。規(guī)劃地類往往用于判斷土地的開(kāi)發(fā)價(jià)值，即規(guī)劃期內(nèi)可以建什么，或者判斷開(kāi)發(fā)活動(dòng)是否符合規(guī)劃等。
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十七條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。超過(guò)批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。
《土地調(diào)查條例》第二十八條規(guī)定，土地調(diào)查成果應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理和規(guī)范使用，不作為依照其他法律、行政法規(guī)對(duì)調(diào)查對(duì)象實(shí)施行政處罰的依據(jù)，不作為劃分部門職責(zé)分工和管理范圍的依據(jù)。
從《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《土地調(diào)查條例》規(guī)定來(lái)看，土地主管部門對(duì)土地進(jìn)行管理均是以規(guī)劃地類為標(biāo)準(zhǔn)，而以現(xiàn)狀地類作為標(biāo)準(zhǔn)將面臨行政處罰上的障礙，刑事處罰也就缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)狀地類反映非法占地行為發(fā)生時(shí)的土地現(xiàn)狀，對(duì)于認(rèn)定占地行為的主觀罪過(guò)具有重要參考價(jià)值。實(shí)踐中應(yīng)以規(guī)劃地類為依據(jù)，以現(xiàn)狀地類為參考，綜合認(rèn)定行為的社會(huì)危害性?，F(xiàn)狀地類反映非法占地行為發(fā)生時(shí)的土地現(xiàn)狀，對(duì)于認(rèn)定占地行為的主觀罪過(guò)具有重要參考價(jià)值。在以規(guī)劃地類為主要依據(jù)，達(dá)到構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)之后，還應(yīng)結(jié)合土地權(quán)屬證明、國(guó)家土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)、第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查及年度國(guó)土變更調(diào)查成果，該土地的自然狀況、實(shí)際使用狀況等，對(duì)行為的社會(huì)危害性進(jìn)行綜合考慮，在量刑時(shí)區(qū)別對(duì)待。
4、農(nóng)用地以規(guī)劃地類還是現(xiàn)狀地類認(rèn)定？
實(shí)踐中關(guān)于如何認(rèn)農(nóng)用地存在一定的誤區(qū)，認(rèn)為只有在法律法規(guī)中提到的農(nóng)用地才被認(rèn)定為非法占用農(nóng)用地案中的農(nóng)用地。對(duì)耕地、林地規(guī)定在《中華人民共和國(guó)刑法》第三百四十二條；草原在《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》作出了相應(yīng)的規(guī)定。）非法占用其他農(nóng)用地?cái)?shù)量較大的情形中的“其他農(nóng)用”地未被法律法規(guī)所列舉，存在將其理解為不應(yīng)認(rèn)定為犯罪的誤區(qū)。
《中華人民共和國(guó)刑法》關(guān)于非法占用農(nóng)用地罪在列舉耕地、林地后用“等”字加以概括，并結(jié)合相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定及司法判例等，說(shuō)明該罪農(nóng)用地不僅僅指耕地和林地，還應(yīng)包含園地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面、水域及水利設(shè)施用地等其他農(nóng)用地。《土地利用現(xiàn)狀分類》中對(duì)土地性質(zhì)的劃分與《中華人民共和國(guó)土地管理法》中農(nóng)用地所對(duì)應(yīng)的地類作為非法占用農(nóng)用地案中農(nóng)用地認(rèn)定的參考。農(nóng)用地范圍的認(rèn)定上應(yīng)包含《中華人民共和國(guó)土地管理法》中所列明的所有種類，否則違背了刑法修正案二中將非法占用耕地罪修訂為非法占用農(nóng)用地罪的立法原意。在實(shí)踐中，土地現(xiàn)狀與規(guī)劃地類相同時(shí)，司法機(jī)關(guān)主要依據(jù)自然資源管理部門出具的地籍資料，即土地現(xiàn)狀認(rèn)定被占用土地的性質(zhì)。但是在現(xiàn)狀地類和規(guī)劃地類不一致時(shí)，應(yīng)以規(guī)劃地類為依據(jù)，并結(jié)合國(guó)家土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際使用情況進(jìn)行綜合認(rèn)定，使罰當(dāng)其罪。
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