作者｜周月萍 周蘭萍
來源｜《環(huán)境能源與基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包（EPC）法律實(shí)務(wù)》
《環(huán)境能源與基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包（EPC）法律實(shí)務(wù)》一書榮幸入選《北仲爭議解決新探索文庫》（北京仲裁委員會系統(tǒng)展示多元化爭議解決領(lǐng)域的學(xué)術(shù)成果而推出的研究平臺）。
引 言
近年來，EPC+PPP模式組合熱潮席卷工程建設(shè)領(lǐng)域。在EPC+PPP模式的實(shí)踐中，相應(yīng)地帶來了在該種模式下應(yīng)當(dāng)如何選取工程計(jì)價(jià)方式、如何合理銜接EPC合同與PPP合同價(jià)格等一系列問題。本專題中，我們將就上述問題進(jìn)行簡要梳理和分析，并給出建議。
一、EPC+PPP模式的特點(diǎn)
（一）EPC+PPP模式簡介
在單一的EPC工程總承包項(xiàng)目中，項(xiàng)目建設(shè)資金通常由業(yè)主負(fù)責(zé)籌集，承包商負(fù)責(zé)包含設(shè)計(jì)、采購、施工在內(nèi)的一系列工作，EPC+PPP模式則是將承包商在EPC模式中原本不負(fù)責(zé)的融資工作也歸于單一的承包商，或由承包商聯(lián)合其他具有融資能力的主體共同投資建設(shè)的模式，承包商或承包商參與的聯(lián)合體作為中選社會資本與政府方簽訂PPP項(xiàng)目合同，負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目全過程服務(wù)，并根據(jù)績效考核獲得相應(yīng)的回報(bào)，在合同約定的合作周期屆滿后將項(xiàng)目設(shè)施及資產(chǎn)移交給政府方或其指定部門。在該種模式下，承包商自行或聯(lián)合其他投資人共同承擔(dān)了項(xiàng)目投融資、設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)營、移交等全過程工作，通常需要承包商具備更高的資源整合和統(tǒng)籌能力。
（二）EPC+PPP模式中的法律關(guān)系分析
在傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目的EPC模式下，主要的法律關(guān)系產(chǎn)生于作為項(xiàng)目業(yè)主的政府方與通過招標(biāo)或直接發(fā)包方式確定的工程總承包單位所簽訂《EPC工程總承包合同》，以此來確認(rèn)工程的質(zhì)量、安全、工期及造價(jià)等環(huán)節(jié)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
在EPC+PPP模式下，參與主體更多，相互之間的法律關(guān)系也更為復(fù)雜。政府方授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)需要通過法定程序招選社會投資人，并在通常情形下與其簽署《合作協(xié)議》等框架性文件，在中選社會投資人與政府方出資代表共同設(shè)立項(xiàng)目公司后，由項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署《PPP項(xiàng)目合同》，并負(fù)責(zé)整個(gè)PPP項(xiàng)目全生命周期的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等，項(xiàng)目公司將作為項(xiàng)目工程發(fā)包人與工程總承包單位簽署EPC總承包合同，約定設(shè)計(jì)、采購和施工的相關(guān)權(quán)利義務(wù)。
（三）PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的特點(diǎn)
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于征求〈建設(shè)項(xiàng)目總投資費(fèi)用項(xiàng)目組成〉、〈建設(shè)項(xiàng)目工程總承包費(fèi)用項(xiàng)目組成〉意見的函》（建辦標(biāo)函〔2017〕621號）中，分別明確了“建設(shè)項(xiàng)目總投資費(fèi)用”和“工程總承包費(fèi)用”的含義。其中，“建設(shè)項(xiàng)目總投資費(fèi)用”是指“工程造價(jià)、增值稅、資金籌措費(fèi)和流動資金”，且工程造價(jià)包括工程費(fèi)用（包括建筑工程費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)和安裝工程費(fèi)）、工程建設(shè)其他費(fèi)用和預(yù)備費(fèi)；而“工程總承包費(fèi)用”是指“由建筑安裝工程費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、總承包其他費(fèi)、暫列費(fèi)用構(gòu)成”。顯然，工程總承包費(fèi)用構(gòu)成了建設(shè)項(xiàng)目總投資的一部分。
在PPP模式下，項(xiàng)目公司的回報(bào)機(jī)制通常分為三類：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)助。無論是哪一種回報(bào)機(jī)制，項(xiàng)目公司取得的收入均應(yīng)當(dāng)覆蓋其建設(shè)、運(yùn)營成本及合理收益。在后兩種回報(bào)機(jī)制下，由于涉及政府對項(xiàng)目公司的財(cái)政支出，通常政府方與項(xiàng)目公司會在PPP項(xiàng)目合同中約定具體的政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的計(jì)算方式，而該種計(jì)算方式必然會與項(xiàng)目公司所產(chǎn)生的建設(shè)總投資支出相掛鉤。例如，財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號）中規(guī)定，“政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額”，其中的“社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本”加上“合理利潤”即是政府方基于項(xiàng)目公司所發(fā)生的項(xiàng)目建設(shè)總投資所支付的對價(jià)。
由此可見，在采用EPC+PPP模式時(shí)，項(xiàng)目公司向總承包商支付的工程總承包費(fèi)用將構(gòu)成建設(shè)項(xiàng)目總投資的一部分，該部分合同價(jià)款數(shù)額將會影響PPP項(xiàng)目總投資數(shù)額的確定，進(jìn)而影響到政府方向項(xiàng)目公司付費(fèi)的數(shù)額。
綜上，EPC合同的計(jì)價(jià)方式一方面會影響總承包商的承包收益，另一方面也會影響PPP項(xiàng)目公司及社會投資人的收益水平。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況科學(xué)、合理地確定EPC總承包合同的計(jì)價(jià)方式，對于控制PPP項(xiàng)目的總投資來說意義重大。
二、EPC+PPP模式下不同合同之間的合同價(jià)格銜接
（一）EPC+PPP模式下的總承包商招選方式
在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，工程總承包單位的確定主要有兩種方式：一種是根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第9條規(guī)定通過“兩標(biāo)并一標(biāo)”的方式同時(shí)完成PPP項(xiàng)目社會投資人和工程總承包單位的采購；另一種是在PPP項(xiàng)目社會投資人采購?fù)瓿?、成立?xiàng)目公司后，由項(xiàng)目公司另行采購工程總承包單位。但無論哪種方式，PPP項(xiàng)目中都需要先由中選社會投資人按照招標(biāo)文件要求與政府方簽署《合作協(xié)議》等框架性文件，在項(xiàng)目公司設(shè)立后由項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署《PPP項(xiàng)目合同》，再與承包商簽訂工程總承包合同。從理論上講，這兩份合同對工程總承包價(jià)款或計(jì)價(jià)方式的相關(guān)約定應(yīng)當(dāng)保持內(nèi)在一致性和銜接性。
（二）PPP項(xiàng)目社會資本采購的競價(jià)標(biāo)的選取
由于不同行業(yè)、不同類型的PPP項(xiàng)目在具體回報(bào)機(jī)制上有一定的差異，國家層面的PPP項(xiàng)目相關(guān)規(guī)定并未對PPP項(xiàng)目的競價(jià)標(biāo)的作出統(tǒng)一的硬性規(guī)定，在目前的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，不同項(xiàng)目所采用的競價(jià)標(biāo)的也存在較大差異，但主要可以歸納為兩大類型：第一類是投資收益性的競價(jià)標(biāo)的，如投資收益率、資本金回報(bào)率、融資利率、年度折現(xiàn)率、合理利潤率或年度可用性服務(wù)費(fèi)、運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)、污水/垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)等；第二類是與工程建設(shè)相關(guān)的競價(jià)標(biāo)的，如工程造價(jià)總額、設(shè)計(jì)費(fèi)用總額、建安工程造價(jià)下浮率、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)下浮率等。實(shí)踐中，大部分PPP項(xiàng)目會將上述兩類競價(jià)標(biāo)的組合后由社會資本進(jìn)行投標(biāo)報(bào)價(jià)（以下簡稱“兩類標(biāo)的組合競價(jià)”），也有一部分PPP項(xiàng)目僅選取第一類競價(jià)標(biāo)的讓社會資本進(jìn)行報(bào)價(jià)（以下簡稱“單一類別標(biāo)的競價(jià)”）。
（三）EPC+PPP模式下的合同價(jià)格銜接
如前所述，EPC+PPP模式下的總承包商有兩種不同的招選方式，而PPP項(xiàng)目社會資本采購實(shí)踐中也會選擇不同類型的競價(jià)標(biāo)的，由此也造成了EPC總承包合同中約定的工程總承包費(fèi)用結(jié)算價(jià)格和方式可能與PPP項(xiàng)目合同中對應(yīng)費(fèi)用的結(jié)算價(jià)格和方式不一致的問題，對此具體分析如下：
1.情形1：EPC“兩標(biāo)并一標(biāo)”+PPP“兩類標(biāo)的組合競價(jià)”
在工程總承包單位“兩標(biāo)并一標(biāo)”的情形下，中選的社會投資人必然是建筑企業(yè)或有建筑企業(yè)參與的聯(lián)合體，其在PPP項(xiàng)目中同時(shí)具有雙重身份：一方面作為社會資本需要與政府方簽訂PPP項(xiàng)目合作協(xié)議，另一方面后續(xù)還要作為承包商與項(xiàng)目公司直接訂立工程總承包合同。隨之而來的問題是：如果PPP項(xiàng)目采購的競價(jià)體系中已包括與工程建設(shè)相關(guān)的競價(jià)標(biāo)的，后續(xù)所簽訂的工程總承包合同中的合同價(jià)格是否必須與此保持一致？對此，我們傾向于認(rèn)為，首先，根據(jù)合同的相對性原則，即便兩份合同約定不一致，也并不必然導(dǎo)致工程總承包合同中的價(jià)格約定無效；其次，由于社會資本在PPP項(xiàng)目采購中的價(jià)格承諾對其具有約束力，如工程總承包合同的價(jià)格約定與PPP項(xiàng)目合同的價(jià)格約定不一致時(shí)，承包商基于其社會資本身份，可能面臨因違背價(jià)格承諾而向政府方承擔(dān)違約責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也不排除需按PPP項(xiàng)目合同約定承擔(dān)建設(shè)成本超支等風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們建議，為降低風(fēng)險(xiǎn)，該種情形下的工程總承包合同價(jià)格應(yīng)當(dāng)盡量與PPP項(xiàng)目合同保持一致。
2.情形2：EPC“兩標(biāo)并一標(biāo)”+PPP“單一類別競價(jià)”
在工程總承包單位“兩標(biāo)并一標(biāo)”，且PPP項(xiàng)目僅選取第一類競價(jià)標(biāo)的讓社會資本進(jìn)行報(bào)價(jià)的情形下，由于社會資本并未對與工程建設(shè)相關(guān)的競價(jià)標(biāo)的進(jìn)行投報(bào)，且后續(xù)在簽訂工程總承包合同前，也不再安排關(guān)于承包合同價(jià)格的競爭性程序，所以如PPP項(xiàng)目合同對于該部分約定不明時(shí)，則對于承包合同中的計(jì)價(jià)方式應(yīng)該如何選擇、總承包合同價(jià)格又應(yīng)當(dāng)按什么樣的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定等問題，都需要在簽訂總承包合同之前予以明確。
3.情形3：EPC“另行招標(biāo)”+PPP“兩類標(biāo)的組合競價(jià)”
在工程總承包單位由項(xiàng)目公司另行招標(biāo)的情形下，中選的社會資本即便具備相應(yīng)資質(zhì)和能力，也并不能必然成為該項(xiàng)目的工程總承包單位。而由于在PPP項(xiàng)目采購時(shí)已將與工程建設(shè)相關(guān)的競價(jià)標(biāo)的納入競價(jià)體系，中選社會資本已對工程造價(jià)數(shù)額或建安費(fèi)下浮率、勘察設(shè)計(jì)下浮率等價(jià)格作出承諾，因此后續(xù)項(xiàng)目公司在進(jìn)行承包商招選時(shí)，應(yīng)當(dāng)以上述中標(biāo)價(jià)格作為EPC招標(biāo)的控制價(jià)，也就可能出現(xiàn)EPC招標(biāo)中標(biāo)價(jià)格低于PPP采購中標(biāo)價(jià)格的情形，例如，表1-6中所列的鄂州航空都市區(qū)安置小區(qū)項(xiàng)目，在PPP項(xiàng)目采購時(shí)的建安工程下浮率中標(biāo)價(jià)為8%，而總承包合同中的下浮率中標(biāo)價(jià)則為10%。
4.情形4：EPC“另行招標(biāo)”+PPP“單一類別競價(jià)”
該情形與情形3的區(qū)別，僅在于PPP項(xiàng)目采購時(shí)未將與工程建設(shè)相關(guān)的競價(jià)標(biāo)的納入競價(jià)體系，此時(shí)社會資本并未就該類競價(jià)標(biāo)的對政府方進(jìn)行承諾，而項(xiàng)目公司可以在后續(xù)的工程總承包單位招選時(shí)，再對EPC合同的計(jì)價(jià)方式等要素進(jìn)行明確，并通過招投標(biāo)過程最終確定中標(biāo)合同價(jià)格，因此不會存在PPP項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)與承包合同中標(biāo)價(jià)不一致的情形。
三、實(shí)務(wù)建議
第一，對于政府方及其聘請的咨詢機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目的識別準(zhǔn)備階段就對PPP項(xiàng)目合同與工程總承包合同的計(jì)價(jià)方式的銜接有清晰的認(rèn)識，并在PPP項(xiàng)目各個(gè)階段的文件（包括實(shí)施方案、采購文件、PPP項(xiàng)目合同等）中提前做好相應(yīng)的安排，同時(shí)應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置PPP項(xiàng)目的采購標(biāo)的，以利于后續(xù)與工程總承包合同的銜接。
第二，在EPC+PPP模式下，無論是同時(shí)兼具社會資本身份的承包商，還是僅作為承包商負(fù)責(zé)項(xiàng)目總承包的工程企業(yè)，均應(yīng)當(dāng)通過法定程序與方式成為PPP項(xiàng)目工程的合法承包主體，并按照相關(guān)規(guī)定與PPP項(xiàng)目公司簽訂工程總承包合同，并在合同中清楚明確地約定計(jì)價(jià)方式及價(jià)格調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)范圍和調(diào)整方法，以利于后續(xù)的按約履行。
另外，如果是工程承包商作為聯(lián)合體成員共同作為社會資本參與PPP項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價(jià)的，筆者建議，應(yīng)當(dāng)在報(bào)價(jià)準(zhǔn)備階段與聯(lián)合體其他成員方對報(bào)價(jià)標(biāo)的及相關(guān)因素進(jìn)行充分協(xié)商，而不應(yīng)單獨(dú)地以工程承包商的角度或單純地以投資人的角度進(jìn)行報(bào)價(jià)，也不應(yīng)依賴于傳統(tǒng)工程報(bào)價(jià)思維，將所有能預(yù)期到的如變更、索賠等各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)通通轉(zhuǎn)嫁給項(xiàng)目公司承擔(dān)，以免給自身帶來不必要的風(fēng)險(xiǎn)。此外，作為社會資本的承包商在簽訂承包合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意PPP項(xiàng)目合同中對于工程承包的計(jì)價(jià)方式和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)是否已有明確約定，并注意EPC合同與PPP項(xiàng)目合同的銜接，以免因該等內(nèi)容的不一致導(dǎo)致后續(xù)在各方之間產(chǎn)生爭議，進(jìn)而影響工程費(fèi)用的按期結(jié)算，也切不可存在投機(jī)心理與僥幸心理而違背了PPP項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)的初衷。
