基礎(chǔ)設(shè)施投資將繼續(xù)作為2021年政府工作的一項(xiàng)重點(diǎn)，且在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議層面首提“社會(huì)資本參與”，意義重大。
在此大背景下，2021年基礎(chǔ)設(shè)施的投融資工作將有別于往年，不太可能出現(xiàn)投融資模式的主流模式，而是更多地謀求適合項(xiàng)目自身特點(diǎn)，在依法合規(guī)的前提下，在地方財(cái)政可承受能力范圍內(nèi)有序開展項(xiàng)目投融資模式的設(shè)計(jì)和組合。如下筆者列舉了若干種或?qū)⑹褂玫降耐度谫Y模式和交易結(jié)構(gòu)。
下面介紹一下常見基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式：
1. 政府專項(xiàng)債券
根據(jù)《試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)[2017]89號(hào)）中的要求，各市縣要求具備相應(yīng)的額度才能發(fā)行專項(xiàng)債。專項(xiàng)債實(shí)行配額發(fā)行，同時(shí)要求發(fā)行專項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模，實(shí)現(xiàn)資金自平衡。
2020年新增專項(xiàng)債券4.49萬(wàn)億元，較2019年提高了57.8%。專項(xiàng)債的大規(guī)模發(fā)行逐漸產(chǎn)生使用效率不高、借新還舊、過(guò)度依賴土地出讓收入等問(wèn)題，引起了監(jiān)管部門的高度重視。2020年12月23日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在人民日?qǐng)?bào)上發(fā)表文章《建立現(xiàn)代財(cái)稅體制》并明確指出:“完善地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制，一般債務(wù)限額與稅收等一般公共預(yù)算收入相匹配，專項(xiàng)債務(wù)限額與政府性基金預(yù)算收入及項(xiàng)目收益相匹配”；2021年1月，財(cái)政部印發(fā)的財(cái)預(yù)〔2021〕5號(hào)以及2月財(cái)政部發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的財(cái)辦預(yù)〔2021〕29號(hào)文件，除要求對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)施穿透式監(jiān)測(cè)外，再次強(qiáng)調(diào)了合規(guī)審核與風(fēng)險(xiǎn)防范。
2021年3月財(cái)政部已按程序提前下達(dá)各地部分新增專項(xiàng)債券額度17,700億元。根據(jù)今年《政府工作報(bào)告》，今年新增專項(xiàng)債額度總計(jì)36500億元。已經(jīng)提前下達(dá)的新增專項(xiàng)債額度占總額度比重約49%。各地均要求盡快將專項(xiàng)債券額度對(duì)應(yīng)到具體項(xiàng)目。
2.城投公司投資建設(shè)
城投模式是將項(xiàng)目交給本級(jí)平臺(tái)公司謀劃實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，并由平臺(tái)公司負(fù)責(zé)資金籌劃。這種模式下，平臺(tái)公司往往會(huì)從項(xiàng)目整體出發(fā)，有利于理清楚項(xiàng)目全流程各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施方式，保持實(shí)施的一致性；同時(shí)，政府在將具有一定經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)交付給平臺(tái)公司時(shí)，有利于做大做強(qiáng)平臺(tái)公司的資產(chǎn)規(guī)模，做活現(xiàn)金流，提高信用評(píng)級(jí)，提升融資能力。另一方面，這種方式受限于城投平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債水平，對(duì)于存量債務(wù)地區(qū)較高的地區(qū)往往繼續(xù)融資空間不大，且融資成本較高。
但需注意的是，在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）中提出：“進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為管理，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場(chǎng)化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化融資。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源?！?/span>
3. 政府與社會(huì)資本合作（PPP）
政府與社會(huì)資本合作（PPP）是2014年113號(hào)文之后，由財(cái)政部門主管和規(guī)范化管理的項(xiàng)目實(shí)施模式，即公共部門（Pubic）與私人部門（Private）通過(guò)合約形成良好合作關(guān)系的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目項(xiàng)目建設(shè)模式，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制有三種，分別是政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)。其本質(zhì)在于政府資源及市場(chǎng)資源在數(shù)量、稟賦上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。這一模式特別強(qiáng)調(diào)共贏的理念、爭(zhēng)端的解決、公平公正及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，充分發(fā)揮政府部門與私營(yíng)部門各自具有的優(yōu)勢(shì)。
隨著財(cái)金〔2020〕13號(hào)、財(cái)金函〔2020〕59號(hào)等文件的發(fā)布，國(guó)家各部門用于指導(dǎo)操作PPP模式的政策趨于完善。2020年，PPP落地投資規(guī)模大約11萬(wàn)億，而地方一般公共預(yù)算支出接近19萬(wàn)億，按照初步測(cè)算，尚有新增8-10萬(wàn)億的規(guī)?？臻g。截至2020年底，在全國(guó)2693個(gè)有PPP項(xiàng)目入庫(kù)的行政區(qū)中，1485個(gè)行政區(qū)PPP財(cái)承低于5%，只有28個(gè)行政區(qū)超10%紅線，尚有較大的財(cái)承空間。同時(shí)，財(cái)政部于2020年12月4日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》第五條規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作等涉及財(cái)政支出責(zé)任的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持必要、可承受的財(cái)政投入原則，健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”。該條款規(guī)定了PPP必要、可承受的財(cái)政投入原則?？梢?，合規(guī)的PPP仍將是未來(lái)政策支持引導(dǎo)的社會(huì)資本投融資主要模式之一。
4. 特許經(jīng)營(yíng)模式
所謂的特許經(jīng)營(yíng)模式是指政府依托《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)社會(huì)投資人一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)，且主要由社會(huì)投資人自負(fù)盈虧。
特許經(jīng)營(yíng)模式主要適用于新建、續(xù)建項(xiàng)目，并要求其存在經(jīng)營(yíng)性。此類模式要求政府資金已落實(shí)，所以對(duì)項(xiàng)目資金要求較高。從監(jiān)管與政策的角度考量，特許經(jīng)營(yíng)也許是2021年內(nèi)會(huì)使用到的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式之一。首先，特許經(jīng)營(yíng)有《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》作為法律依據(jù)，是現(xiàn)有法律框架內(nèi)的合法模式；其次，特許經(jīng)營(yíng)模式可以適用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，符合會(huì)議指向的民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。
5.整體授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式（ABO）
ABO模式包括授權(quán)（Authorize）、建設(shè)（Build）和運(yùn)營(yíng)（Operate）三個(gè)步驟，由政府授權(quán)平臺(tái)公司，平臺(tái)公司選擇社會(huì)資本方合作并組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司在被授權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目及配套資源開發(fā)。項(xiàng)目公司在全過(guò)程行使政府投資工程建設(shè)單位的權(quán)利和義務(wù)；在運(yùn)營(yíng)階段通過(guò)項(xiàng)目自身收益和相關(guān)資源收益償還項(xiàng)目融資本息和運(yùn)營(yíng)成本；在合作期滿將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府方，政府方按約定給予一定財(cái)政資金支持的合作方式。實(shí)踐中，ABO模式較適用于區(qū)域綜合開發(fā)等現(xiàn)金流穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)小的、社會(huì)投資人充分認(rèn)可的領(lǐng)域。雖然沒(méi)有政策明確其執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，但ABO模式屬于地方政府的一種實(shí)踐，且獲得了社會(huì)投資人的認(rèn)可，在未來(lái)還有一定的發(fā)展?jié)摿Α?/span>
ABO模式可實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體更充分發(fā)揮資源整合能力，提高項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效益，有如下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是受托項(xiàng)目公司授權(quán)經(jīng)營(yíng),二是政府發(fā)揮監(jiān)管職能,三是政府根據(jù)協(xié)議約定支付補(bǔ)貼。
6. 生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式（EOD）
EOD（Ecology-Oriented Development）模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。之前，與此類似的還有：以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式（TOD,
Transit-Oriented-Development）。
2020年9月國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長(zhǎng)點(diǎn)增長(zhǎng)極的知道意見》（發(fā)改高技〔2020〕1409號(hào)）提出“探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向（EOD）的開發(fā)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理水平，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展?！?EOD項(xiàng)目操作模式就是通過(guò)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、環(huán)境修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)配套建設(shè)促使該區(qū)域及周邊的土地升值，并為產(chǎn)業(yè)引入和人口流入提供良好的生態(tài)環(huán)境作為基礎(chǔ)；在為產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加居民收入、企業(yè)的利潤(rùn)和政府的稅收的同時(shí)，依靠人口流入帶來(lái)政府稅收的增加及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人類宜居三者協(xié)調(diào)發(fā)展。
2020年9月《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）向各地區(qū)征集EOD模式備選項(xiàng)目。2021年內(nèi)EOD模式在各地的具體項(xiàng)目中開展和使用存在較大的研究和實(shí)踐空間。
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