裁判要點
1.若被征收人提起行政訴訟時，補(bǔ)償安置協(xié)議中約定的臨時安置時間早已期滿，行政機(jī)關(guān)仍沒有交付安置房，被征收人要求法院判決行政機(jī)關(guān)履行補(bǔ)償安置協(xié)議，交付安置房屋的訴訟請求應(yīng)當(dāng)予以支持，而不能以安置房尚未開始建造，行政機(jī)關(guān)并未拒絕履行補(bǔ)償安置協(xié)議為由予以駁回。
2.若行政機(jī)關(guān)結(jié)合房屋租賃市場實際情況對臨時安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行上調(diào)，為滿足被征收人的基本居住需要，確保被征收人的生活質(zhì)量，一直未能取得安置房的被征收人有權(quán)要求按照上調(diào)后的標(biāo)準(zhǔn)支付臨時安置費(fèi)。
3.補(bǔ)償安置協(xié)議雙方僅對未按期支付各種補(bǔ)償費(fèi)用的違約責(zé)任進(jìn)行了約定，對于交付安置房的時間以及逾期交房的違約責(zé)任井未進(jìn)行約定，在行政機(jī)關(guān)超過案涉補(bǔ)償安置協(xié)議約定的臨時安置期限，仍沒有履行交付安置房屋的義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。對于違約責(zé)任的具體承擔(dān)方式，可以根據(jù)被征收人因長期未被落實安置房受到的實際損失酌情予以確定。
【基本案情】
2013年4月7日，施某某與甲區(qū)政府成立的臨時機(jī)構(gòu)某綜合整治項目指揮部簽訂了《征收住宅房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償安置協(xié)議》，該協(xié)議約定：施某某于 2013年 4 月15日之前搬遷完畢，甲區(qū)政府為施某某安置房屋面積124.38 平方米，臨時安置期限 36個月（2013年4月15日至2016年4月15日）；過渡費(fèi)按照施某某有證建筑面積每平方米 12 元/月支付；甲區(qū)政府未按照約定支付各種補(bǔ)償費(fèi)，自違約之日起每日按房屋征收總額的 3%支付違約金。過渡期結(jié)束后，甲區(qū)政府依照安置方案規(guī)定，對施某某過渡費(fèi)進(jìn)行了翻倍發(fā)放（每平方米24元1月)。2018年4月26日，S省乙市人民政府作出鄭政〔2018〕28號《關(guān)于國有土地上房屋征收和國有土地使用權(quán)收回有關(guān)問題的意見》（以下簡稱28號《意見》），該文件規(guī)定，在臨時安置期間，按被征收房屋建筑面積每平方米每月30元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給被征收人臨時安置費(fèi)，不足 1800 元，按照 1800 元發(fā)放，該文件自下發(fā)之日起實施。施某某起訴請求判令甲區(qū)政府展行案涉補(bǔ)償安置協(xié)議，向其交付安置房屋，按照28號《意見》確定的安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向其補(bǔ)發(fā) 2018年5月至2019年1月的過渡費(fèi)及至本案安置終結(jié)的過渡費(fèi)，并按照每日房屋征收補(bǔ)償總額的千分之三支付違約金。
【爭議焦點】
一、交付安置房屋的問題
補(bǔ)償安置協(xié)議中約定的臨時安置時間早已期滿，安置房尚未開始建造，被征收人要求交付安置房，是否能以行政機(jī)關(guān)并未拒絕履行補(bǔ)償安置協(xié)議為由予以駁回。對此，有兩種不同的觀點：
一種觀點認(rèn)為，雖然地方政府尚未開始建造安置房，但其并未拒絕履行案涉補(bǔ)償安置協(xié)議，拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議并未約定過渡期結(jié)束后，即應(yīng)當(dāng)交付安置房屋。因而，對要求履行案涉補(bǔ)償安置協(xié)議、交付安置房屋的訴訟請求不予支持。另一種觀點認(rèn)為，根據(jù)補(bǔ)償安置協(xié)議的約定，政府一方負(fù)有交付安置房的義務(wù)，而且案涉補(bǔ)償安置協(xié)議中也明確約定了臨時安置期限。臨時安置期限早已期滿，被征收人要求法院判決地方政府履行補(bǔ)償安置協(xié)議，交付安置房屋的訴訟請求應(yīng)當(dāng)予以支持。
二、臨時安置費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)的問題
若行政機(jī)關(guān)結(jié)合房屋租賃市場實際情況對臨時安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行上調(diào)，臨時安置費(fèi)應(yīng)當(dāng)按照原安置補(bǔ)償安置協(xié)議中約定的標(biāo)準(zhǔn)還是上調(diào)后的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行支付。對此，有兩種不同的觀點：
一種觀點認(rèn)為，上調(diào)過渡費(fèi)的文件明確規(guī)定自下發(fā)之日起實施，補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂的時間遠(yuǎn)早于文件出臺的時間，在協(xié)議未經(jīng)確認(rèn)違法撤銷的情況下，按照協(xié)議約定履行并無不當(dāng)。且在過渡期結(jié)束后，政府已按照協(xié)議約定翻倍發(fā)放過渡費(fèi)。因此，不應(yīng)當(dāng)按照上調(diào)后的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行支付。
一種觀點認(rèn)為，上調(diào)過渡費(fèi)系結(jié)合當(dāng)前房屋租賃市場實際情況，為滿足被征收人的基本居住條件，確保被征收人平穩(wěn)過渡，對臨時安置費(fèi)的給付標(biāo)準(zhǔn)作出的具體明確的規(guī)定，由于政府一直未給被征收人安置房屋，因此，應(yīng)當(dāng)按照上調(diào)后的標(biāo)準(zhǔn)支付過渡費(fèi)，以保障被征收人的合法權(quán)益。
三、逾期交付安置房的違約責(zé)任問題
補(bǔ)償安置協(xié)議雙方僅對未按期支付各種補(bǔ)償費(fèi)用的違約責(zé)任進(jìn)行了約定，在行政機(jī)關(guān)超過補(bǔ)償安置協(xié)議約定的臨時安置期限，仍沒有履行交付安置房屋的義務(wù)時，行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。對此，有兩種不同的觀點：
一種觀點認(rèn)為，若政府已按照協(xié)議約定的安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按期足額發(fā)放，并不存在違約的情形。且補(bǔ)償安置協(xié)議中僅對于過渡期限進(jìn)行了約定，不能得出應(yīng)當(dāng)何時交房的具體日期?？紤]到上浮過渡費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)可以彌補(bǔ)被拆遷人的過渡期間的損失及正常的房屋租金支出，故政府無須承擔(dān)違約責(zé)任。
另一種觀點認(rèn)為，安置補(bǔ)償協(xié)議中已經(jīng)明確約定了臨時安置期限，根據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，政府應(yīng)在臨時安置期限屆滿后及時履行交付安置房的義務(wù)，政府遲遲未履行該義務(wù)，應(yīng)由政府承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。對于違約責(zé)任的具體承擔(dān)方式，可以根據(jù)被征收人因長期未被落實安置房受到的實際損失酌情予以確定。
【裁判結(jié)果】
一審：駁回訴訟請求。二審：甲區(qū)政府向施某某支付2018年5月至 2019年1月的過渡費(fèi)5597.2元。
【評析】
再審申請人施某某的訴訟請求實際為三項：一是請求判令甲區(qū)政府履行案涉補(bǔ)償安置協(xié)議，向其交付安置房屋；二是按照28號《意見》確定的安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向其補(bǔ)發(fā) 2018年5 月至2019年1月的過渡費(fèi)及至本案安置終結(jié)的過渡費(fèi)；三是按照每日房屋征收補(bǔ)償總額的千分之三支付違約金。
一、行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照補(bǔ)償協(xié)議的約定交付安置房屋。
根據(jù)補(bǔ)償安置協(xié)議的約定，政府一方負(fù)有交付安置房的義務(wù)，而且案涉補(bǔ)償安置協(xié)議中也明確約定了臨時安置期限。臨時安置時間早已期滿，被征收人要求法院判決地方政府履行補(bǔ)償安置協(xié)議，交付安置房屋的訴訟請求應(yīng)當(dāng)予以支持，且應(yīng)當(dāng)在判項中載明。
本案中，二審均認(rèn)為甲區(qū)政府具有交付安置房的義務(wù)，但認(rèn)為甲區(qū)政府并未拒絕履行協(xié)議，只是因為案涉項目拆遷尚未清零，原址回遷的安置房尚未開始建造，甲區(qū)政府雖然積極推進(jìn)安置房項目進(jìn)度，但目前客觀上不具有交付安置房的條件。且認(rèn)為協(xié)議中并未約定過渡期結(jié)束后，即應(yīng)交付房屋，因此，二審均在認(rèn)定部分說明甲區(qū)政府應(yīng)盡快履行交房義務(wù)，但在判項中對于再審申請人要求履行案涉補(bǔ)償安置協(xié)議、交付安置房屋的請求不予支持。
根據(jù)案涉補(bǔ)償安置協(xié)議的約定，行政機(jī)關(guān)負(fù)有交付安置房的義務(wù)，而且案涉補(bǔ)償安置協(xié)議中也明確約定了臨時安置期限，被征收人提起行政訴訟時，臨時安置時間早已期滿。被征收人要求法院判決行政機(jī)關(guān)履行補(bǔ)償安置協(xié)議，交付安置房屋的訴訟請求應(yīng)當(dāng)予以支持，且應(yīng)當(dāng)在判項中明確載明，不能以客觀上不具有交付條件而對該項訴訟請求予以駁回。否則，被征收人將無法通過司法途徑救濟(jì)自己的權(quán)利，從另一角度看，也是縱容了行政機(jī)關(guān)拖延履行協(xié)議義務(wù)。
二、在一直未交付安置房的情況下，被征收人有權(quán)要求按照提高的臨時安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來具體支付臨時安置費(fèi)。
一般情況下，地方政府對于臨時過渡費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)有相應(yīng)的規(guī)定，在補(bǔ)償安置協(xié)議中，會根據(jù)當(dāng)?shù)氐囊?guī)定對臨時過渡費(fèi)約定具體的數(shù)額。補(bǔ)償安置協(xié)議中一般還會約定超過過渡期限的，雙倍支付臨時過渡費(fèi)。行政協(xié)議對雙方當(dāng)事人具有約束力，對于過渡費(fèi)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議約定來履行。但存在特殊情況，當(dāng)?shù)卣Y(jié)合房屋租賃市場實際情況，為滿足被征收人的基本居住需要，確保被征收人的生活質(zhì)量而對住宅房屋臨時安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整，調(diào)整之后的標(biāo)準(zhǔn)高于協(xié)議中約定的雙倍支付的標(biāo)準(zhǔn)。在超過臨時過渡期后，因安置房長期未落實導(dǎo)致被征收人遲遲不能人住的情況下，為了保障被征收人的合法權(quán)益，在上調(diào)臨時過渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的文件下達(dá)之后，對于在文件下發(fā)之前未安置完畢項目的被征收人，地方政府也應(yīng)當(dāng)自文件實施之日起，按照上調(diào)之后的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放臨時過渡費(fèi)，而不應(yīng)該以雙方已經(jīng)對過渡費(fèi)進(jìn)行約定為由，執(zhí)行原約定的標(biāo)準(zhǔn)。即在約定的標(biāo)準(zhǔn)與之后規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不同的情況下，應(yīng)當(dāng)考慮到安置房長期未落實給被征收人實際上帶來的各種不便與損失，而且約定的標(biāo)準(zhǔn)也是針對當(dāng)時的房屋租賃情況制定的，之后，隨著房屋租賃市場價格的變化，臨時安置費(fèi)作出相應(yīng)的調(diào)整也是情理之中的事。采用更有利于保護(hù)被征收人合法權(quán)益的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行合情合理。
三、行政機(jī)關(guān)逾期交付安置房的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。
補(bǔ)償安置協(xié)議雙方僅對未按期支付各種補(bǔ)償費(fèi)用的違約責(zé)任進(jìn)行了約定，對于交付安置房的時間以及逾期交房的違約責(zé)任并未進(jìn)行約定，在行政機(jī)關(guān)超過案涉補(bǔ)償安置協(xié)議約定的臨時安置期限，仍沒有履行交付安置房屋的義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)根據(jù) 《合同法》的相關(guān)規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。對于違約責(zé)任的具體承擔(dān)方式，可以根據(jù)被征收人因長期未落實安置房受到的實際損失酌情予以確定。
從協(xié)議約定內(nèi)容來看，雙方僅對未按期支付各種補(bǔ)償費(fèi)用的違約責(zé)任進(jìn)行了約定，對于交付安置房的時間以及逾期交房的違約責(zé)任并未進(jìn)行約定。但案涉補(bǔ)償安置協(xié)議第3條第2款明確約定臨時安置期限為 36個月，自2013年4月15日至2016年4月15日?！缎姓f(xié)議案件規(guī)定》第27條第2款規(guī)定：“人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。”《合同法》第61條規(guī)定：“合同生效后，當(dāng)事人就質(zhì)量、價款或者報酬、履行地點等內(nèi)容沒有約定或者約定不明確的，可以協(xié)議補(bǔ)充；不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，按照合同有關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定。”該法第62條第（4）項規(guī)定：“履行期限不明確的，債務(wù)人可以隨時履行，債權(quán)人也可以隨時要求履行，但應(yīng)當(dāng)給對方必要的準(zhǔn)備時間?！?/p>
依據(jù)上述規(guī)定，安置房交付期限可以根據(jù)臨時過渡期的相關(guān)約定來確定。行政機(jī)關(guān)已經(jīng)超過了案涉補(bǔ)償安置協(xié)議約定的臨時過渡期，至今仍沒有履行交付安置房屋的義務(wù)?！逗贤ā返?07條規(guī)定：“當(dāng)事人一方不屨行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任?！币虼?，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。
來源：《最高人民法院第四巡回法庭疑難案件裁判要點與觀點》
