農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，既是推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基本途徑，也是提高資源配置效率,促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑。因此，正確分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，處理好其中的各種主體的利益關(guān)系，制定有效推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策措施，是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求和重要方面。
當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)數(shù)量增長(zhǎng)，流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)形式多樣，流轉(zhuǎn)對(duì)象多元，管理服務(wù)加強(qiáng)等趨勢(shì)和特點(diǎn)。同時(shí)存在一些值得關(guān)注的問(wèn)題，如流轉(zhuǎn)管理工作還不規(guī)范，流轉(zhuǎn)服務(wù)體系尚不健全，流轉(zhuǎn)利益糾紛仍時(shí)有發(fā)生，流轉(zhuǎn)土地使用與農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控目標(biāo)也有差異，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。中央對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題一向高度重視，政策是明確的、一貫的。黨的十七屆三中全會(huì)在保持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策連續(xù)性的基礎(chǔ)上，總結(jié)了近年來(lái)各地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)完整地提出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題
一是土地流轉(zhuǎn)意識(shí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)。一是農(nóng)民自覺(jué)流轉(zhuǎn)意識(shí)不強(qiáng),一些農(nóng)民對(duì)國(guó)家土地承包和流轉(zhuǎn)政策理解不夠,擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后會(huì)喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán),失去生活依靠,寧愿土地拋荒也不愿流轉(zhuǎn)出,還有些業(yè)主怕政策不穩(wěn),擔(dān)心投入無(wú)回報(bào)而不敢經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的土地。二是農(nóng)民大局觀念和法制意識(shí)不強(qiáng)。個(gè)別農(nóng)民對(duì)縣里的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策不支持不理解,對(duì)涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,惡意刁難,百般阻撓。個(gè)別農(nóng)民法制意識(shí)不強(qiáng),簽訂土地流轉(zhuǎn)合同后毀約,侵害業(yè)主利益。三是基層干部工作熱情不高。鄉(xiāng)村干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)，工作不力,情況不清,工作缺乏積極性和主動(dòng)性,造成土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范,矛盾糾紛隱患多。
二是土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。一是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。部分土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目存在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的“反租倒包”現(xiàn)象,與政策相違背,也容易引起損害農(nóng)民利益行為的發(fā)生。二是流轉(zhuǎn)協(xié)議訂立不規(guī)范。有相當(dāng)部分的土地流轉(zhuǎn)只是口頭約定,沒(méi)有簽訂書(shū)面合同,有些雖簽訂書(shū)面合同的,條款也多不規(guī)范,內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單,對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任規(guī)定不具體,且大部分流轉(zhuǎn)合同沒(méi)有通過(guò)職能部門(mén)鑒證和備案,存在糾紛隱患。三是土地流轉(zhuǎn)價(jià)格存在不合理現(xiàn)象。
三是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善。一是土地流轉(zhuǎn)無(wú)章可循。土地流轉(zhuǎn)處在摸索和嘗試階段,配套政策措施尚未出臺(tái),流轉(zhuǎn)無(wú)具體的操作辦法,土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的確定沒(méi)有可操作的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),容易出現(xiàn)競(jìng)相壓低租金,損害農(nóng)戶利益以及個(gè)別農(nóng)戶漫天要價(jià),阻礙土地流轉(zhuǎn)的行為。二是土地流轉(zhuǎn)信息不暢。土地流轉(zhuǎn)和租賃市場(chǎng)沒(méi)有形成,無(wú)中介組織,出租方找不到承租方,承租方又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的對(duì)象。三是土地流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范。三是土地流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站工作人員職責(zé)不清,土地流轉(zhuǎn)管理職責(zé)不明確,土地承包流轉(zhuǎn)合同管理難到位。四是土地流轉(zhuǎn)扶持措施尚未出臺(tái)。土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目激勵(lì)措施、土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度、土地投資補(bǔ)償制度等優(yōu)惠政策有待進(jìn)一步建立健全。
四是土地承包流轉(zhuǎn)政策不配套。一是土地流轉(zhuǎn)工作難度大。各級(jí)政府在實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目過(guò)程中,個(gè)別農(nóng)戶因思想不通，不愿流轉(zhuǎn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的承包土地，甚至惡意阻礙農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象,影響項(xiàng)目的實(shí)施。由于土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循自愿原則,對(duì)這些不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民無(wú)計(jì)可施。二是拋荒地難處理。由于農(nóng)業(yè)比較效益低、耕地毀壞嚴(yán)重、水利設(shè)施落后等原因,造成棄耕拋荒。這些拋荒耕地的流轉(zhuǎn)難度大,因?yàn)橐恍┩獬龃蚬?、?jīng)商的農(nóng)民把土地看作是今后生活的退路和保障,寧愿荒地也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去,而政府對(duì)拋荒行為制止有限,既不能強(qiáng)制收回或強(qiáng)制流轉(zhuǎn)拋荒地,又沒(méi)有進(jìn)行處罰的法律依據(jù),從而造成了拋荒的蔓延。
正確處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的各項(xiàng)關(guān)系
一是正確認(rèn)識(shí)和處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)系。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)，要保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，夯實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。
二是正確認(rèn)識(shí)和處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)系。一方面，要看到集約經(jīng)營(yíng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要特點(diǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求和必然趨勢(shì)，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平的提高，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)可擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。另一方面，也要看到在我國(guó)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不是實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的唯一途徑，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，不可一味追求土地集中的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
三是正確認(rèn)識(shí)和處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是生產(chǎn)要素合理配置的需要，本質(zhì)上是一種市場(chǎng)行為，要建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于承包土地的農(nóng)民，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法有償自愿的原則，尤其要尊重農(nóng)民的意愿，不得強(qiáng)迫或阻礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府是公共服務(wù)的提供者，也是市場(chǎng)的監(jiān)管者，要依法規(guī)范市場(chǎng)規(guī)則和流轉(zhuǎn)行為，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，不斷優(yōu)化流轉(zhuǎn)環(huán)境，健全糾紛調(diào)處體系，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行。
四是正確認(rèn)識(shí)和處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中國(guó)家、承包者和經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，要正確處理這三者的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家糧食安全利益、承包者權(quán)益、經(jīng)營(yíng)者收益，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不改變土地集體所有性質(zhì)，不改變土地用途，不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，既遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又符合國(guó)家宏觀調(diào)控取向。
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