|
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，一些農(nóng)村學(xué)校因生源下降及布局不合理等原因被撤并，農(nóng)村教育用地和房屋閑置現(xiàn)象普遍存在。這些教育閑置地，有國有建設(shè)用地，也有集體土地，來源和權(quán)屬復(fù)雜，處置難度較大。
近日，重慶市國土房管局、重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院與該市相關(guān)部門組成調(diào)研組，在全市范圍內(nèi)開展全面調(diào)查后，深入到巴南、萬州、涪陵、永川、黔江5個區(qū)深入調(diào)研；在摸清現(xiàn)狀、分析問題的基礎(chǔ)上，提出了盤活閑置教育用地的政策建議。
陳光宇 湯雁冰 陳曉軍 牛德利
調(diào)研結(jié)果顯示，重慶市目前有閑置校點(diǎn)5911所，校地面積1.72萬畝，校舍建筑面積264.58萬平方米。從利用現(xiàn)狀來看，已采取恢復(fù)辦學(xué)、復(fù)墾等途徑處置776所、村內(nèi)占用或臨時使用879所、村鎮(zhèn)出租或出售461所，分別占閑置校舍的13.1%、14.9%、7.8%，實(shí)際閑置管理的3795所，占64.2%。
土地來源多樣，產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜
閑置校產(chǎn)的處置利用主要存在以下形式：在教育系統(tǒng)內(nèi)部劃轉(zhuǎn)，恢復(fù)教學(xué)或舉辦幼兒園；實(shí)施復(fù)墾，部分用于地票交易；改作村級公共服務(wù)中心、社區(qū)醫(yī)療點(diǎn)、“五保家園”等農(nóng)村公益事業(yè)。
從典型區(qū)縣調(diào)研的情況來看，農(nóng)村閑置教育用地和房屋主要存在以下特點(diǎn)：
校產(chǎn)校舍形成歷史復(fù)雜。閑置校地的土地來源多樣，有的是土改時沒收的地主財(cái)產(chǎn)，有的是村社無償提供的，還有一部分是在建設(shè)時實(shí)施了補(bǔ)償?shù)]有辦理征地手續(xù)；校舍建設(shè)的投資主體也呈現(xiàn)多元化，有的校舍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村社分擔(dān)修建、有的由教育部門獨(dú)立修建，有的由社會捐助修建，有的由政府與愛心人士共同集資建設(shè)，還有的是村民投工投勞建設(shè)，這部分普遍存在著不同程度的權(quán)屬爭議。閑置校舍來源復(fù)雜多樣，產(chǎn)權(quán)歸屬問題難以明確界定，致使資產(chǎn)處置困難。
產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜，各區(qū)縣差異大。由于迎接“普六”、“普九”檢查時，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)急于確權(quán)以完成相關(guān)達(dá)標(biāo)任務(wù)，采取了較為簡單的確權(quán)方式，使得各區(qū)縣閑置教育用地產(chǎn)權(quán)狀況差異很大。據(jù)重慶市教委統(tǒng)計(jì)，國有權(quán)屬（權(quán)利主體為教育部門或中心學(xué)校）學(xué)校2985所（占50.5%）、集體權(quán)屬1385所（占23.4%）、未確權(quán)學(xué)校1541所（26.1%）。其中南川區(qū)、梁平縣全部未確權(quán)，而大渡口區(qū)、江北區(qū)、北碚區(qū)、九龍坡區(qū)、南岸區(qū)等則全部確權(quán)為國有。就調(diào)研區(qū)縣來看，黔江區(qū)、永川區(qū)多數(shù)確權(quán)給集體，比例分別為98.8%、77.4%；巴南區(qū)主要確權(quán)為國有，比例為85.0%；而萬州區(qū)、涪陵區(qū)未確權(quán)的比例較高，分別為37.6%、39.8%，未確權(quán)的主要原因在于閑置學(xué)校用地來源不明、權(quán)屬不清，無法申請辦理產(chǎn)權(quán)證。
處置利用方式多樣。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于閑置校產(chǎn)的處置利用主要存在以下形式：在教育系統(tǒng)內(nèi)部劃轉(zhuǎn)，恢復(fù)教學(xué)或舉辦幼兒園，如永川區(qū)恢復(fù)辦學(xué)3所、開辦幼兒園27所，巴南區(qū)有4.22畝閑置校地改建為幼兒園；實(shí)施復(fù)墾，部分用于地票交易，如黔江區(qū)已將87所、321.6畝的閑置村小進(jìn)行復(fù)墾后公開交易獲得價(jià)款4600余萬元；改作村級公共服務(wù)中心、社區(qū)醫(yī)療點(diǎn)、“五保家園”等農(nóng)村公益事業(yè)，如萬州區(qū)將19所村小的43.68畝閑置教育用地改作村級公共服務(wù)中心；對外出租、出售或委托代管、排危拆除等，如永川區(qū)已出售閑置校舍28所，萬州、巴南、福林出租閑置校舍41所。
政策依據(jù)缺位，處置程序不當(dāng)
側(cè)重于宏觀層面的原則性規(guī)定，面對學(xué)校資產(chǎn)歷史來源和產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜狀況，在實(shí)際操作中往往有失具體，導(dǎo)致各區(qū)縣在處置閑置校產(chǎn)時缺乏針對性和可操作性。
調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前土地管理政策中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、地票制度、土地儲備制度等，能夠支持農(nóng)村閑置教育用地的處置，但是出租、出售的閑置教育用地還存在制度不暢通、收益分配難、處置程序不規(guī)范等問題，需要從市級層面予以規(guī)范。
缺乏相應(yīng)的處置政策依據(jù)。在政策層面，國家對學(xué)校布局調(diào)整后的校產(chǎn)處理、閑置用地處置有相關(guān)原則性規(guī)定，但很難作為直接處置的依據(jù)?！秶鴦?wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)〔2001〕21號）提出要“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局”、“調(diào)整后的校舍等資產(chǎn)要保證用于發(fā)展教育事業(yè)”?！秶临Y源部閑置土地處置辦法》（國土資源部第53號令）提出，“閑置用地處置方案經(jīng)批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后，由市縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。”而《教育部關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》（教基〔2006〕10號）規(guī)定，對于“確實(shí)閑置的校園校舍，應(yīng)由縣級教育行政部門統(tǒng)一處置，處置所得應(yīng)用于當(dāng)?shù)匕l(fā)展義務(wù)教育”。可以看出國土資源部和教育部對處置責(zé)任主體認(rèn)定不一致，且這些文件都側(cè)重于宏觀層面的原則性規(guī)定，面對學(xué)校資產(chǎn)歷史來源和產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜狀況，在實(shí)際操作中往往有失具體。由于無相應(yīng)的處置指導(dǎo)意見，導(dǎo)致各區(qū)縣在處置閑置校產(chǎn)時缺乏針對性和可操作性。
處置程序不規(guī)范。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前閑置教育用地和房屋申報(bào)、評估、公示、處置、監(jiān)管等缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的程序規(guī)定，導(dǎo)致當(dāng)前的一些處置利用行為不規(guī)范，有些按照征地補(bǔ)償相關(guān)程序進(jìn)行處置，有些由教育部門統(tǒng)一進(jìn)行復(fù)墾處置，有些由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村集體組織直接變賣等。處置方式多樣，產(chǎn)生了一些違規(guī)問題，如有些閑置校產(chǎn)校舍未經(jīng)確權(quán)登記就被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社等違規(guī)無償占用，有些未經(jīng)正規(guī)評估機(jī)構(gòu)評估就被低價(jià)出租或出售，造成國有或集體資產(chǎn)的流失，也容易滋生腐敗。
處置收益分配難。一方面，閑置教育用地的土地來源多樣化、產(chǎn)權(quán)界定難。當(dāng)初建校時多數(shù)土地由村社無償提供，有的由幾戶農(nóng)民騰挪自家承包地提供。另一方面，建校投資主體多元化，影響資產(chǎn)處置分配。在多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的背景下，農(nóng)村建校費(fèi)用或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村社分擔(dān)修建，或政府獨(dú)立修建，或愛心人士捐建，或由集體出資出力籌建；多數(shù)學(xué)校建成使用過程中，政府財(cái)政又投資進(jìn)行了修繕、改建。這些因素造成在資產(chǎn)處置分配時涉及村民、村集體、教育部門等多群體，利益分配協(xié)調(diào)難度大。
收益分配是處置的關(guān)鍵
針對不同權(quán)屬類型采取差異化處置方式。在處置時要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，最大限度地降低社會風(fēng)險(xiǎn)。
建議盡快研究出臺一個統(tǒng)一的政策文件，以收益分配為核心，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃引導(dǎo)、分類處置、合理分配”的原則，明確處置的時限和進(jìn)度安排，避免由于農(nóng)村教育閑置資產(chǎn)處置引發(fā)新的社會問題。
政府主導(dǎo)。明確區(qū)縣政府為處置的責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為實(shí)施主體。操作過程中，實(shí)行區(qū)縣級部門聯(lián)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)的機(jī)制。其中，教育部門和發(fā)展改革部門牽頭制定《閑置教育用地處置方案》和相關(guān)規(guī)劃；國土房管部門依法及時確權(quán)登記；國資、財(cái)政和農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)資金入庫和分配等監(jiān)管工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)相關(guān)村社群眾的宣傳和協(xié)調(diào)工作，具體抓全過程處置落實(shí)，并確保處置過程中不產(chǎn)生新的社會問題。
明晰產(chǎn)權(quán)。明晰土地和房屋的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等相關(guān)權(quán)利為處置前提。對于沒有產(chǎn)權(quán)證的閑置資產(chǎn)，由教育部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體組織協(xié)調(diào)并明確權(quán)屬關(guān)系，結(jié)合實(shí)際，采用一事一議方法，綜合考慮相關(guān)利益群體的利益訴求，合理分配各項(xiàng)權(quán)利，及時提交辦證資料。在各項(xiàng)權(quán)利明晰后，國土房管部門在對權(quán)利主體提交的各項(xiàng)申報(bào)資料依法審查后，及時發(fā)放土地房屋產(chǎn)權(quán)證。
規(guī)劃引導(dǎo)。各區(qū)縣要在閑置學(xué)校清理造冊的基礎(chǔ)上，編制遠(yuǎn)景教育規(guī)劃和處置方案。對轄區(qū)范圍內(nèi)的所有閑置教育用地和房產(chǎn)進(jìn)行清理并登記造冊，明確各種閑置校產(chǎn)的“身份信息”。根據(jù)重慶市主體功能區(qū)規(guī)劃對五大功能區(qū)的定位，研究形成教育用地布局遠(yuǎn)景規(guī)劃；編制閑置教育用地處置方案，方案中應(yīng)包括風(fēng)險(xiǎn)防控的措施，報(bào)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)，作為今后教育用地發(fā)展與處置的依據(jù)。
分類處置。針對不同權(quán)屬類型采取差異化處置方式。一是屬于國有資產(chǎn)且房屋能夠繼續(xù)使用的，由區(qū)縣政府安排教育系統(tǒng)內(nèi)部劃轉(zhuǎn)使用，將閑置校舍優(yōu)先用于教育事業(yè)。二是屬于集體資產(chǎn)且房屋能夠繼續(xù)使用的，可以由集體安排調(diào)整用于衛(wèi)生、五保家園、文化站等公益性事業(yè)。對于部分交通便利、區(qū)位條件較好有處置價(jià)值的閑置教育用地，也可依法出租。三是對于部分危舊房等不能繼續(xù)使用的，可指定土地儲備機(jī)構(gòu)參照地票價(jià)格進(jìn)行收儲或通過地票交易、增減掛鉤等政策進(jìn)行復(fù)墾處置。對于部分房屋已經(jīng)滅失，但在“二調(diào)”圖斑上尚存在的閑置教育用地，且所在村社能夠證明、教育部門固定資產(chǎn)入庫資料中能夠體現(xiàn)的， “可以按照復(fù)墾項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)處置”。處置過程中涉及教育資產(chǎn)變更的，由教育部門及時依法辦理固定資產(chǎn)相關(guān)手續(xù)。
合理分配。在處置時要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，最大限度地降低社會風(fēng)險(xiǎn)。建議一是對于房屋價(jià)值較低、準(zhǔn)備用地票交易處置的閑置學(xué)校，國有和集體權(quán)屬的均參照地票制度規(guī)定，采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即國家85%、集體15%的比例分配收益。集體所有的，理所當(dāng)然獲得15%的所有權(quán)收益，教育部門作為使用權(quán)人獲得85%；國家所有的，將所得收益中的15%支付給集體作為土地取得的補(bǔ)償，這樣可以有效避免“普六”和“普九”檢查時一刀切的確權(quán)模式帶來的潛在社會風(fēng)險(xiǎn)。二是對于國有公司參照地票價(jià)款收購儲備的閑置學(xué)校，其處置收益參照第一種情況處置。三是用于出租或出售的閑置學(xué)校，根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織投資投勞參與建設(shè)的情況，在給予15%收益分配的基礎(chǔ)上，可給予35%以內(nèi)的建房補(bǔ)償，國家收益分配不得低于50%；通過估價(jià)實(shí)施收儲的，其收益分配參照此條規(guī)定執(zhí)行。
閑置教育用地處置后的國家收益應(yīng)納入?yún)^(qū)縣財(cái)政專戶管理，實(shí)行收支兩條線；集體所得收益，必須單獨(dú)建賬管理，接受教育部門和上級政府的監(jiān)督。閑置教育資產(chǎn)處置收益必須全部用于發(fā)展當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育事業(yè)。
