依法行政要落實(shí)到位，首先就要從依法決策抓起。依法決策是依法行政的龍頭。切實(shí)推進(jìn)依法決策不僅可以增進(jìn)決策規(guī)范化和法治化，有效規(guī)范和約束行政決策權(quán)，而且還對(duì)促進(jìn)政府對(duì)整體行政行為規(guī)范化和法治化、加快建成法治政府具有非常重要的意義。
深入推進(jìn)依法行政須首先切實(shí)推進(jìn)依法決策
行政決策是整個(gè)行政行為的發(fā)端。只有依法辦事、確保合規(guī)合法，才能從根本上確保整體行政行為依法辦事、合規(guī)合法。事實(shí)上，依法決策首先能使行政決策過(guò)程規(guī)范、程序合法和結(jié)果合法，為行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政檢查、行政監(jiān)督、行政反饋等一系列后續(xù)行政行為提供合規(guī)合法的方案依據(jù)和行動(dòng)指南，從內(nèi)容實(shí)質(zhì)上確保后續(xù)行政行為有一個(gè)合規(guī)依法的基本保證，同時(shí)還可引導(dǎo)依法辦事的組織氛圍和行政文化，從法治思維和法治方式上深刻影響并強(qiáng)化后續(xù)行政行為的依法特性，通過(guò)提供自覺(jué)依法辦事的價(jià)值選擇、取向示范和引力推力來(lái)主導(dǎo)和推動(dòng)行政嚴(yán)格依法。
行政決策如果不規(guī)范、不依法，則會(huì)給后續(xù)所有行政行為提供不合規(guī)、不合法的決策結(jié)果，在整個(gè)后續(xù)行政行為中都傳遞輕規(guī)棄法的信號(hào)，這樣就會(huì)使整個(gè)行政行為都變得無(wú)法無(wú)天。依法行政很難做到、做好的根源就在于行政決策沒(méi)有率先做到依法。
可以說(shuō)，依法決策就是依法行政、建設(shè)法治政府的起點(diǎn)。行政決策率先依法了，其他行政環(huán)節(jié)才可能跟著依法;所有行政行為都能嚴(yán)格依法、自動(dòng)依法了，法治政府才算建成。因此，著眼依法決策將從根本上解決依法行政、建設(shè)法治政府的關(guān)鍵問(wèn)題。
要增進(jìn)和改善政府管理的依法狀態(tài)，就一定要從實(shí)行依法決策抓起;要實(shí)現(xiàn)全面依法行政，就一定要首先深入推進(jìn)依法決策，確保行政決策率先實(shí)現(xiàn)全面法治化。抓住依法決策，就是抓住了依法行政的龍頭;只有深入推進(jìn)、全面實(shí)現(xiàn)了依法決策，才能全面推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)依法行政，最終建成法治政府。
切實(shí)推進(jìn)依法決策要抓住關(guān)鍵、突出重點(diǎn)
依法決策機(jī)制實(shí)質(zhì)是一種確保決策主體認(rèn)真按照法定決策程序進(jìn)行科學(xué)決策、民主決策以保決策經(jīng)得起檢驗(yàn)的制度安排和運(yùn)行模式，其核心在于如何把科學(xué)民主決策程序以及相應(yīng)決策責(zé)任整合出一個(gè)更加集約、可行而又系統(tǒng)、全面的操作性法定決策程序。
依法決策機(jī)制是確保決策合法的頂層設(shè)計(jì)。決策是決策權(quán)的行使，也是決策責(zé)任的開(kāi)端。人治環(huán)境下，決策的權(quán)力行使與責(zé)任產(chǎn)生往往不同步，甚至不相干，決策成為權(quán)大責(zé)小甚或有權(quán)無(wú)責(zé)的任意行為。法治環(huán)境下，決策的權(quán)力行使必定在法律的嚴(yán)格關(guān)聯(lián)下產(chǎn)生并承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任，從動(dòng)議到結(jié)束的每一步都納入法制軌道，從過(guò)程到結(jié)果都受法律約束與監(jiān)督;合法性審查是其中最關(guān)鍵的一環(huán)。顯然，只有依法決策才能解決決策權(quán)責(zé)脫節(jié)的問(wèn)題;只有依法決策機(jī)制才能保證決策自動(dòng)合規(guī)合法，使整個(gè)權(quán)力因決策權(quán)的法制化而被關(guān)進(jìn)制度的籠子。
健全依法決策機(jī)制是國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。國(guó)家治理的最重要行為在于決策。只有決策現(xiàn)代化，國(guó)家治理才能現(xiàn)代化。決策要現(xiàn)代化，不僅要首先做到科學(xué)化和民主化，而且要全面做到規(guī)范化和法制化;其核心在于建立健全依法決策機(jī)制。改革開(kāi)放30多年，我國(guó)決策依法的環(huán)境和條件得到極大改善，決策過(guò)程不斷現(xiàn)代化，依法決策機(jī)制得到初步建立并不斷發(fā)展。目前，進(jìn)一步完善依法決策機(jī)制已然成為決策現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)大突破的一個(gè)關(guān)鍵。因此，當(dāng)前亟須按照國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，以科學(xué)決策、民主決策為前提，切實(shí)做好健全依法決策機(jī)制的工作。
著重建立和完善重大行政決策的法定程序
建立和完善重大行政決策法定程序。重大行政決策就是政府對(duì)重大事項(xiàng)作出決定。從目前情況看，各級(jí)政府都有且一般都會(huì)履行相應(yīng)的決策程序;一半以上的省份還以行政法規(guī)的方式出臺(tái)了政府重大決策程序。這表明，重大行政決策已經(jīng)可以被普遍納入規(guī)范化、法制化軌道。但在實(shí)際的決策運(yùn)行過(guò)程中，多數(shù)政府仍舊習(xí)慣依慣例決策，而且還有不少依經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣來(lái)決策;至于不同主體出臺(tái)的決策程序在法治實(shí)質(zhì)和具體環(huán)節(jié)上則更是存在明顯差異。因此，在推進(jìn)依法決策過(guò)程中，建立統(tǒng)一、規(guī)范的重大行政決策法定程序就顯得非常必要。按照黨的十八屆四中全會(huì)精神，重大行政決策程序應(yīng)當(dāng)納入公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等環(huán)節(jié)，并上升為法律法規(guī)確保其得到履行。這些環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)了科學(xué)決策、民主決策和依法決策的精髓，應(yīng)成為已頒決策程序修訂的新依據(jù)、新動(dòng)力。只有政府或立法機(jī)構(gòu)完成了這項(xiàng)工作，健全依法決策機(jī)制才算邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步。
以制度形式把法定決策程序套定為重大決策環(huán)節(jié)。完善的重大行政決策法定程序一旦建成，應(yīng)將其迅即轉(zhuǎn)化成實(shí)際的決策運(yùn)行環(huán)節(jié)，用此規(guī)范的決策運(yùn)作來(lái)修正或替代原先不夠規(guī)范的決策流程。這是成功推進(jìn)依法決策的關(guān)鍵，也是從根本上推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。按照十八屆四中全會(huì)精神，這里的核心就是要以科學(xué)可行、務(wù)實(shí)有效為原則，以制度的形式把法定的決策程序緊密對(duì)應(yīng)套定為重大決策環(huán)節(jié)，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。只有這樣，健全依法決策機(jī)制才算邁出了關(guān)鍵一步。
著力規(guī)范決策運(yùn)行、防范重大決策失誤。推進(jìn)依法決策，雖然重在確保決策有法可依和有法必依，但主要還是落腳于通過(guò)嚴(yán)格的法制過(guò)程，強(qiáng)力排除亂決策、亂作為的基礎(chǔ)，切實(shí)建立一套綜合科學(xué)、民主、法制三層實(shí)質(zhì)的法定決策總流程，促使行政決策從此行進(jìn)在法治的軌道上，做到嚴(yán)肅規(guī)范，實(shí)現(xiàn)最大限度減少和避免決策失誤，全面提高決策質(zhì)量和決策水平。
行政決策運(yùn)轉(zhuǎn)中加入合法性審查機(jī)制
設(shè)立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制。傳統(tǒng)習(xí)慣下重大行政決策未設(shè)合法性審查一環(huán)，與現(xiàn)行法律法規(guī)甚至憲法產(chǎn)生不一致甚或沖突;決策主體根本就沒(méi)有意識(shí)到，決策需要在法的控制下進(jìn)行，決策內(nèi)容需要限制在法律許可的范圍內(nèi)，決策權(quán)力不能按需使用、自由自在;否則就會(huì)出現(xiàn)目中無(wú)法、意志為王的行政文化，進(jìn)而從決策到行政行為均易出現(xiàn)權(quán)大于法、權(quán)力失控的情況。但在法治時(shí)代，重大行政決策必須納入法定程序，要在決策流程中專設(shè)一個(gè)必經(jīng)的法定審查環(huán)節(jié)，由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專設(shè)的法制機(jī)體來(lái)專門負(fù)責(zé)，確保合規(guī)合法、對(duì)法負(fù)責(zé)。決策沒(méi)有經(jīng)過(guò)或者經(jīng)過(guò)但未通過(guò)此環(huán)節(jié)，就不能進(jìn)入下一程序，除非作出合格的合法性修正與完善。這樣，決策若離法背法，就將被自動(dòng)終止于流程中間;任何于法不當(dāng)不合之處都能在決策流程中得到排除，決策權(quán)力在運(yùn)轉(zhuǎn)中就受到法的有效駕馭和管控，決策主體也就必須變得重法、知法并善于用法而不逾矩。顯然，合法性審查是從決策這一環(huán)節(jié)上變?nèi)酥螢榉ㄖ蔚闹卮箜攲釉O(shè)計(jì)，能夠切實(shí)保證法尊權(quán)順、用權(quán)規(guī)范、決策合法、達(dá)成法治。
建立專門的合法性審查力量及制度。要審查重大行政決策是否依規(guī)合法，就必須借助一個(gè)具有充分勝任力的專門，既要有法律內(nèi)行，還要有管理內(nèi)行和專業(yè)政策內(nèi)行，確保既能從法律和專門政策領(lǐng)域，又能從政府管理和國(guó)家管理的角度把法律與專門政策領(lǐng)域溝通起來(lái)。此外，還必須建立一套相應(yīng)的制度，包括法律顧問(wèn)制度、審查程序制度和審查責(zé)任制度等，確保這些力量能夠得到很好建設(shè)并正常發(fā)揮作用。這樣，依法決策機(jī)制最實(shí)質(zhì)的一環(huán)就算真正落實(shí)了。
通過(guò)合法性審查防止法外用權(quán)、隨意決策。合法性審查是最典型的法治流程，將其增添為政府決策的一個(gè)流程，使行政決策權(quán)得到法律駕馭而變得更加規(guī)矩起來(lái)。重大行政決策從此不再可能越過(guò)法律大行其道，法外用權(quán)、隨心所欲、任意而為的決策情況再難發(fā)生。這不僅確保行政決策必定依法，而且也引導(dǎo)和推動(dòng)其他行政行為自然跟進(jìn)而充分依法。這是從內(nèi)在機(jī)制入手推進(jìn)依法行政、抓好政府治理的關(guān)鍵步驟。
建立和實(shí)施重大行政決策責(zé)任追究制度
建成并實(shí)施重大決策終身責(zé)任追究制度。重大行政決策一般均影響深遠(yuǎn)、極富復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性，最需科學(xué)明智和正確安全，若程序有漏、任意踐法，就會(huì)產(chǎn)生更嚴(yán)重的后果。從法治的角度看，心里無(wú)責(zé)、眼中無(wú)法、違規(guī)違法的決策是不可容忍的，決策權(quán)力不堅(jiān)決配定決策責(zé)任是無(wú)法允許的，決策主體只會(huì)用權(quán)而不擔(dān)責(zé)任則更是不可想象的。因而必須從制度上設(shè)定權(quán)責(zé)一致、用權(quán)擔(dān)責(zé)、責(zé)跟權(quán)走、權(quán)乃一時(shí)而責(zé)為終身，使決策者有責(zé)受追、終身?yè)?dān)責(zé)而不得不依法決策、謹(jǐn)慎用權(quán)。這樣就很好地解決了決策者責(zé)任心不強(qiáng)、決策責(zé)任最終無(wú)人承擔(dān)的問(wèn)題，能有效避免決策責(zé)任空虛不實(shí)，切實(shí)確保決策權(quán)力不被濫用。這是完善重大行政決策程序最得力的一環(huán)。
配套建立完善的重大決策責(zé)任倒查機(jī)制。決策責(zé)任終身制要得到切實(shí)確立和有效實(shí)施，關(guān)鍵要有一個(gè)完善的重大行政決策責(zé)任倒查機(jī)制。借助這個(gè)機(jī)制確保誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)，而不會(huì)前任決策、后任擔(dān)責(zé)。這樣不僅更公平，而且更有對(duì)決策權(quán)力行使的震懾力、約束力和規(guī)范力。那些習(xí)慣于耍決策大權(quán)威風(fēng)、逞一時(shí)權(quán)欲之快、追一時(shí)決策目標(biāo)的心理和行為就將因而消失。
通過(guò)嚴(yán)格的責(zé)任追究來(lái)防止決策失誤、權(quán)力放縱。嚴(yán)格責(zé)任追究，是法治決策的利害所在。這個(gè)機(jī)制將對(duì)久拖不決、不依法作為或者輕率魯莽、不科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)而致嚴(yán)重失誤、損失重大、影響惡劣的決策實(shí)施嚴(yán)格的責(zé)任追究，直接、間接的相關(guān)責(zé)任人都要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。這對(duì)決策權(quán)的行使將實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的倒逼約束，使決策者在用權(quán)決斷時(shí)不得不事先看到最后，從而保持對(duì)權(quán)力的高度謹(jǐn)慎與敬畏。決策權(quán)力將因此而不再會(huì)、實(shí)是不敢再有任何任性了。
總之，切實(shí)推進(jìn)依法決策，關(guān)鍵在于健全依法決策機(jī)制，重點(diǎn)在于構(gòu)建完善的重大行政決策程序，根本在于決策全過(guò)程完全依法進(jìn)行。由此確保程序正當(dāng)，規(guī)范決策運(yùn)行;確保決策合法，約束決策權(quán)力;實(shí)行責(zé)任追究，杜絕權(quán)力任性，從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效治理，把權(quán)力徹底關(guān)進(jìn)制度的籠子;最終極大推進(jìn)依法決策和法治政府建設(shè)。
(作者：國(guó)家行政學(xué)院教授)
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