編者按  新春伊始，國(guó)土資源管理人員已經(jīng)投入到忙碌的工作中。為了進(jìn)一步提升基層國(guó)土資源執(zhí)法業(yè)務(wù)水平，本期特發(fā)“新春福利”，邀請(qǐng)系統(tǒng)內(nèi)法制工作人員，共享過(guò)去一年里辦理過(guò)的各類(lèi)疑難案件，探討交流執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，讓我們的執(zhí)法能力“年年漲”，執(zhí)法水平“節(jié)節(jié)高”！

真假蟹塘難判斷   田里挖溝讓人憂

周春山

2015年12月13日，西毛村委會(huì)毛主任給我們國(guó)土所打來(lái)電話，稱(chēng)薛某雇傭一臺(tái)挖土機(jī)正在承包地里開(kāi)挖蟹塘，請(qǐng)我們立即到場(chǎng)制止。

聽(tīng)到這個(gè)消息，我立刻向鎮(zhèn)里匯報(bào)，要求派出所配合多出幾名警力。市政府兩年前就出臺(tái)了文件禁止新開(kāi)挖蟹塘，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭組織公安、國(guó)土、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理站等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法?，F(xiàn)在，嚴(yán)禁挖塘養(yǎng)蟹已是家喻戶曉，村委會(huì)還要請(qǐng)求支援，那郭姓村民一定是個(gè)“刺頭兒”。

我和鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)助理老余乘坐派出所的警車(chē)趕到西毛村，現(xiàn)場(chǎng)一臺(tái)挖土機(jī)正推著土，四方的田地里剛挖出兩道溝渠。我暗自慶幸，再過(guò)半天蟹塘就能挖成型、注上水，那樣國(guó)土所就被動(dòng)了。

老郭正在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)工，見(jiàn)到我們就開(kāi)始解釋?zhuān)鹤约和诘牟皇切诽?，而是種植無(wú)公害水稻的稻田。在稻田旁邊挖溝，是為了防止昆蟲(chóng)進(jìn)入。

聽(tīng)到此處，我有些發(fā)懵。雖然《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十七條禁止占用基本農(nóng)田挖塘養(yǎng)魚(yú)，《刑法》第三百四十二條也有破壞農(nóng)用地罪，規(guī)定較細(xì)，可實(shí)際操作起來(lái)又是一另回事。我之前就遇到過(guò)幾件類(lèi)似案例。一旦把非法占地挖蟹塘的案件移交給公安部門(mén)立案，公安部門(mén)便要求有資質(zhì)的單位出具破壞面積的認(rèn)定報(bào)告。勘測(cè)隊(duì)的同志卻說(shuō)，挖田養(yǎng)蟹是在田塊四周挖出4道溝，把挖出的土方推成堤壩，中間地塊原樣不動(dòng)。在計(jì)算破壞面積時(shí)，是僅計(jì)算溝的面積，還是包括4道溝中間地塊的面積，難以認(rèn)定。而且不養(yǎng)螃蟹，回填土方再恢復(fù)耕種，對(duì)田塊也沒(méi)太大的影響，出具報(bào)告很困難。現(xiàn)在，老郭的行為尚未對(duì)耕地造成破壞，也很難看出施工意圖，不宜認(rèn)定他挖塘養(yǎng)蟹，萬(wàn)一他真是要種水稻呢？

于是，我讓老郭暫停施工，并向農(nóng)業(yè)部門(mén)了解種植無(wú)公害水稻的情況。得知無(wú)公害水稻基地四周確需有1.5米的深溝，并在堤壩插建一米高的攔蟲(chóng)網(wǎng)。

根據(jù)這些情況，第二天，鎮(zhèn)里研究同意老郭恢復(fù)開(kāi)塘行為，但須交給鎮(zhèn)政府書(shū)面承諾，保證只種植有機(jī)水稻，并交納了保證金。若是老郭養(yǎng)起螃蟹，這筆保證金將用于恢復(fù)土地原狀。

我不放心，還是向老郭發(fā)放了責(zé)令停止土地違法行為通知書(shū)，理由是老郭擅自在基本農(nóng)田從事挖土等其他破壞基本農(nóng)田的行為，并決定加強(qiáng)對(duì)這塊地的巡查。如果老郭不種水稻，我還得趕快履職盡責(zé)呢。

（作者單位：江蘇省興化市荻垛國(guó)土資源所）

個(gè)人簽字公司用   占地責(zé)任由誰(shuí)擔(dān)

王振宇

去年發(fā)生在我市的一起非法占地案，曾讓我們執(zhí)法人員產(chǎn)生了激烈的討論。

A有限責(zé)任公司成立于2013年，由周某擔(dān)任法定代表人，公司有多名股東。2015年8月，周某以個(gè)人名義與某集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂了土地租用協(xié)議，未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，便對(duì)土地進(jìn)行硬化加蓋簡(jiǎn)易棚投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。我市國(guó)土資源局執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)后，對(duì)其進(jìn)行了立案調(diào)查。

調(diào)查過(guò)程中，周某說(shuō)：“我簽訂協(xié)議并使用土地，均從公司利益出發(fā)，你們不能處罰我，要罰也是罰公司。”而A公司的其他股東卻提出，非法占地是周某的個(gè)人行為，不能處罰公司。

對(duì)于該罰誰(shuí)，執(zhí)法人員內(nèi)部也產(chǎn)生了不同意見(jiàn)。有的說(shuō)，周某是以個(gè)人名義簽訂的租地協(xié)議，沒(méi)有加蓋公司印章，是其個(gè)人行為，因此不能處罰公司。也有的說(shuō)，周某是法定代表人，其行為代表公司，且該租地協(xié)議約定用途符合A公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)范圍，而且該違法所占土地實(shí)際也由A公司使用，因此應(yīng)該認(rèn)定A公司為違法主體。

在案件會(huì)審中，主持集體會(huì)審的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)，本案違法主體是A公司還是其法定代表人，必須認(rèn)真區(qū)分。畢竟，從責(zé)任承擔(dān)的角度看，如果主體是A公司，其僅以資產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任；如果處罰個(gè)人，則由個(gè)人承擔(dān)無(wú)限責(zé)任；如果涉嫌構(gòu)成犯罪，對(duì)單位和個(gè)人的刑事處罰也不同。從文書(shū)送達(dá)的角度看，公司收件可由法定代表人或其委托、指定的部門(mén)、人員簽收，即視為送達(dá)，而個(gè)人則須參照《民事訴訟法》關(guān)于送達(dá)的規(guī)定執(zhí)行，否則無(wú)法達(dá)到送達(dá)的法律效果。違法主體一旦認(rèn)定錯(cuò)誤，在復(fù)議和訴訟過(guò)程中，將導(dǎo)致處罰被撤銷(xiāo)，從而增加執(zhí)法成本。

經(jīng)過(guò)集體討論，大家傾向性于處罰A公司。周某租地是用于公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，為公司謀取利益。周某作為公司法定代表人，其代表公司利益的行為，是行使職權(quán)的表示，結(jié)合《民法通則》第四十三條“企業(yè)法人對(duì)它的法定代表人和其他工作人員的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，承擔(dān)民事責(zé)任”的規(guī)定，可推定為公司行為。最終，我們以A公司為違法主體下達(dá)了處罰決定書(shū)，并向A公司的部分股東解釋了相關(guān)規(guī)定。A公司未申請(qǐng)行政復(fù)議，亦未提起行政訴訟。

（作者單位：四川省瀘州市國(guó)土資源局）

“剛性究責(zé)”無(wú)依據(jù)   “難中求變”大反轉(zhuǎn)

范建軍

A鎮(zhèn)B村徐某和周某是鄰居，兩戶門(mén)前為各自的承包地，規(guī)劃為一般農(nóng)田。2014年7月，周某父親去世火化后，他在自己家門(mén)前的耕地上建起了占地1平方米的亭子，用于擺放骨灰。徐某發(fā)現(xiàn)后，先后多次找周某理論。后雙方矛盾升級(jí)，經(jīng)民政部門(mén)和鎮(zhèn)村多次協(xié)調(diào)，周某同意將骨灰移至村集體公墓，但卻以其父下葬不足3年為由，拒絕拆除承包地中的亭子。徐某不服該處理結(jié)果，轉(zhuǎn)而以亭子占用農(nóng)田為由，向國(guó)土部門(mén)舉報(bào)。

受理案件后，由于雙方矛盾尖銳難以調(diào)和，周某又刻意回避，國(guó)土部門(mén)針對(duì)本案的調(diào)查取證工作斷斷續(xù)續(xù)開(kāi)展一個(gè)月之后，不得不暫時(shí)停止。與此同時(shí)，徐某的上訪卻在不斷升級(jí)，國(guó)家信訪局、國(guó)土資源部、省國(guó)土資源廳等多個(gè)上級(jí)部門(mén)先后轉(zhuǎn)來(lái)了交辦單。

國(guó)土部門(mén)的辦案人員萬(wàn)般無(wú)奈之下，只能將本案提交市政府，建議由市政府召集有關(guān)職能部門(mén)會(huì)辦。會(huì)辦會(huì)開(kāi)了一輪又一輪，但最終也沒(méi)有形成合適的處置方案。民政部門(mén)表示，《殯葬管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自興建殯葬設(shè)施的，由民政部門(mén)會(huì)同建設(shè)、土地行政管理部門(mén)予以取締，責(zé)令恢復(fù)原狀。但是經(jīng)過(guò)前期的協(xié)調(diào)處理，現(xiàn)場(chǎng)的設(shè)施占地面積已不足0.5平方米，且其外觀作用都有所改變，認(rèn)定為殯葬設(shè)施依據(jù)不充分。規(guī)劃部門(mén)表示,盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條賦予了規(guī)劃部門(mén)針對(duì)在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為進(jìn)行查處的權(quán)力，但本案的違法建筑物不在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)。國(guó)土部門(mén)也大倒“苦水”：依據(jù)《土地管理法》第七十四條規(guī)定，針對(duì)占用耕地建墳的行為，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)可以責(zé)令限期改正。但是本案現(xiàn)場(chǎng)的設(shè)施能否認(rèn)定為“墳”要打問(wèn)號(hào)，“破壞種植條件”的認(rèn)定也缺乏必要的證據(jù)。

一樁不起眼的占地案，看起來(lái)幾家部門(mén)都有權(quán)管，但真正管起來(lái)，卻又都不那么理直氣壯。就在大家一籌莫展的時(shí)候，案件的轉(zhuǎn)機(jī)悄然而至。2015年，市里全面開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)證工作，辦案人員靈光一現(xiàn)：如果拋開(kāi)本案涉及的占地問(wèn)題，單純從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利義務(wù)著手，是不是更有利于問(wèn)題的解決呢？

不久，村委會(huì)的一紙?jiān)V狀將周某起訴到法院，請(qǐng)求法院解除村委會(huì)與周某之間的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，理由是周某未按約定合理合法使用土地。因案件標(biāo)的小，且事實(shí)清楚，不到一個(gè)月，法院就作出判決，同意了村委會(huì)的訴訟請(qǐng)求。在拿到敗訴判決后，周某感到了事態(tài)的嚴(yán)重，主動(dòng)找到村委會(huì)，承諾按時(shí)清理自家承包地中的設(shè)施，懇求村委會(huì)能繼續(xù)與其簽訂承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，同時(shí)向其頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。一場(chǎng)紛紛擾擾的占地案，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)民事訴訟的方式“柔和”地解決了。

這一案件的妥善解決，讓我感悟良多：在土地執(zhí)法工作中，經(jīng)常會(huì)遇到群眾舉報(bào)的土地違法行為，其中一些行為確實(shí)違反了土地管理法律法規(guī)，但細(xì)究法律條文，卻又難以處理。對(duì)于這些缺乏處置依據(jù)的違法行為，依法立案查處執(zhí)行是執(zhí)法，和諧處置化解也是執(zhí)法，往往更多的時(shí)候，“柔性執(zhí)法”的效果要優(yōu)于“剛性執(zhí)法”。只有“難中求變”，不斷地更新知識(shí)、提升技能，才能找到解決問(wèn)題的最佳途徑。

（作者單位：江蘇省如皋市國(guó)土資源局）

基本農(nóng)田遭遇林權(quán)證   地類(lèi)沖突引發(fā)查處難

吳 穎

2013年4月，我區(qū)S鎮(zhèn)政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，引進(jìn)Y農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司建設(shè)養(yǎng)牛場(chǎng)。5月，Y公司在S鎮(zhèn)政府協(xié)助下，從農(nóng)戶手中正式流轉(zhuǎn)了22畝土地，取得集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)管站、國(guó)土所、縣農(nóng)委等相關(guān)單位認(rèn)可后，向區(qū)國(guó)土局遞交了設(shè)施農(nóng)用地審批呈報(bào)表。但因Y公司提交的方案不夠具體，國(guó)土局暫時(shí)擱置了該項(xiàng)目的審批。Y公司認(rèn)為自己是S鎮(zhèn)政府引資項(xiàng)目，又獲得了相關(guān)審批單位認(rèn)可，擅自于當(dāng)年7月動(dòng)工建設(shè)，至2014年衛(wèi)片立案查處時(shí)，項(xiàng)目已投資200余萬(wàn)元，硬化土地7.74畝，其上修建牛棚、生產(chǎn)及看護(hù)用房等建構(gòu)筑物4.02畝，均為一層，且位于該鎮(zhèn)新一輪（2006~2020）土地利用總體規(guī)劃中所確定的基本農(nóng)田和林地范圍內(nèi)，不符合土地利用總體規(guī)劃。

2014年8月，國(guó)土局下發(fā)行政處罰決定，責(zé)令Y公司限期拆除非法占地上新建的建構(gòu)筑物，恢復(fù)土地原狀。

Y公司不服，向縣政府申請(qǐng)復(fù)議。縣政府以土地利用總體規(guī)劃為主要依據(jù)，復(fù)議決定維持處罰結(jié)果。Y公司訴至法院。

法院發(fā)現(xiàn)：國(guó)土局提交的土地利用總體規(guī)劃認(rèn)定地類(lèi)無(wú)誤，但Y公司占用土地現(xiàn)狀確為荒地，且有N縣林業(yè)局多年前發(fā)放的退耕還林證書(shū)及歷年補(bǔ)助，與認(rèn)定Y公司占用基本農(nóng)田的依據(jù)有沖突。另外，Y公司修建的簡(jiǎn)易牛棚、平層看護(hù)和生產(chǎn)用房，符合設(shè)施農(nóng)用地養(yǎng)殖用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，雖未得到國(guó)土局審核通過(guò)，但得到其他審批環(huán)節(jié)及聯(lián)合審批單位的認(rèn)可。而2014年10月，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，改設(shè)施農(nóng)用地審核制為備案制。

在案件的抗辯過(guò)程中，我們碰到了兩個(gè)難點(diǎn)：一是我們縣屬高山地區(qū)，基本農(nóng)田與歷史形成林地或退耕還林區(qū)域交叉重復(fù)。如本案中的Y公司，如按土地利用總體規(guī)劃認(rèn)定為基本農(nóng)田，則必須拆除復(fù)耕，還將面臨毀損5畝以上基本農(nóng)田的刑事責(zé)任；如按林權(quán)證及退耕還林區(qū)域處理，其發(fā)展規(guī)?；B(yǎng)殖業(yè)則屬合法。二是設(shè)施農(nóng)用地作為一種新用地模式，其項(xiàng)目審批也僅是國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文確定。而我國(guó)行政審批的基本法律只有《行政許可法》，行政審核與行政備案的設(shè)定、性質(zhì)、操作流程及環(huán)節(jié)、時(shí)效等僅由規(guī)范性文件具體擬定，均無(wú)法律、法規(guī)甚至規(guī)章的明文規(guī)定，司法審查時(shí)法律依據(jù)不足。

面對(duì)這一復(fù)雜情況，法院審理也陷入了兩難境地：土地利用總體規(guī)劃與林地權(quán)屬證書(shū)屬同等效力證據(jù)，兩者沖突，如何取舍？Y公司按當(dāng)時(shí)規(guī)范性文件規(guī)定未通過(guò)審核，但其取得部分審批環(huán)節(jié)認(rèn)可，且事后政策調(diào)整，N縣國(guó)土局?jǐn)R置申請(qǐng)的行為能否等同備案？ Y公司建設(shè)養(yǎng)牛場(chǎng)符合規(guī)范性文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，且確未改變用途，已投入重資，本著對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)原則，執(zhí)行處罰決定對(duì)Y公司確有重大不利。但不執(zhí)行處罰的話，國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)又非常嚴(yán)厲，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須拆除恢復(fù)；如國(guó)土部門(mén)查處不力、不到位或不及時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也會(huì)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

綜合考慮我們和Y公司的意見(jiàn)之后，法院采取調(diào)解方式結(jié)案：Y公司自行撤訴，國(guó)土局不申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，向其上級(jí)部門(mén)匯報(bào)處置。

雖然這起棘手的案件塵埃落定，但這種因歷史造成的地類(lèi)認(rèn)定不統(tǒng)一，確是我們山林地區(qū)多遇的難題。希望這種遺留問(wèn)題，能隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的逐步推進(jìn)而消失。

（作者單位：重慶市南川區(qū)國(guó)土資源和房屋管理局）

重點(diǎn)項(xiàng)目違法用地   頂著壓力查處到位

陸文棋

2015年2月，杭州至黃山杭黃鐵路IV標(biāo)段正式動(dòng)工建設(shè)。作為富陽(yáng)境內(nèi)第一條鐵路，該鐵路對(duì)于富陽(yáng)經(jīng)濟(jì)的提振和發(fā)展有著巨大的意義。但該項(xiàng)目在未完成臨時(shí)用地手續(xù)，且與被占用土地的環(huán)山鄉(xiāng)在拆遷補(bǔ)償還存在爭(zhēng)議的情況下，先行動(dòng)工，使我們國(guó)土部門(mén)處于一種比較被動(dòng)的局面。

去年5月26日，接群眾舉報(bào)，我局場(chǎng)口國(guó)土資源所會(huì)同環(huán)山鄉(xiāng)村鎮(zhèn)建設(shè)辦工作人員到現(xiàn)場(chǎng)踏勘，發(fā)現(xiàn)施工單位未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用環(huán)山鄉(xiāng)中埠村、環(huán)聯(lián)村集體土地修路，隨即向施工單位下發(fā)了責(zé)令停止國(guó)土資源違法行為通知書(shū)，并報(bào)送給區(qū)兩違辦、環(huán)山鄉(xiāng)人民政府，隨后向局領(lǐng)導(dǎo)反映該情況。鑒于杭黃鐵路屬?lài)?guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目、民生工程，經(jīng)局領(lǐng)導(dǎo)討論，我局工作人員于6月3日向施工單位送達(dá)了責(zé)令限期改正違法行為通知書(shū)，要求其在30日內(nèi)予以改正。但建設(shè)單位一直未停止建設(shè)。且因?yàn)槠鋵?duì)復(fù)墾押金標(biāo)準(zhǔn)存在異議，也未辦理臨時(shí)用地相關(guān)手續(xù)。

與此同時(shí)，環(huán)山鄉(xiāng)部分村民針對(duì)施工方非法占地行為提出信訪。從依法履職的角度出發(fā)，經(jīng)局領(lǐng)導(dǎo)慎重研究決定，我局于7月6日正式立案，并于同日向施工單位送達(dá)了接受調(diào)查通知書(shū)。

在案件查處過(guò)程中，建設(shè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)我們的做法很不理解。他們提出，這是政府項(xiàng)目，也申報(bào)了臨時(shí)用地手續(xù)，雖然沒(méi)有辦理完善，但責(zé)任不在施工單位，為什么要當(dāng)做違法用地案件查處？信訪村民對(duì)我們的工作也不滿意，先后向區(qū)政府、區(qū)法院提起行政復(fù)議和行政訴訟。他們覺(jué)得，既然已經(jīng)認(rèn)定占地違法，為什么施工方還不停止建設(shè)，是不是你們國(guó)土部門(mén)履職不到位？部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)我們的查處也不贊成。畢竟，杭黃鐵路作為國(guó)家重點(diǎn)工程，圓了富陽(yáng)人民盼望多年的“鐵路夢(mèng)”。在建設(shè)工期短、任務(wù)重、難度大的情況下，我們國(guó)土部門(mén)要對(duì)建設(shè)單位立案查處，難免會(huì)對(duì)工程按期完成造成一定的影響。

面對(duì)這些不解和埋怨，我們國(guó)土人唯有堅(jiān)守職責(zé)，努力克服困難。經(jīng)局黨委研究決定，該案辦案期限經(jīng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)一個(gè)月。2015年9月29日，我局下發(fā)行政處罰決定，并于9月30日送達(dá)至建設(shè)單位。如果建設(shè)單位到期既不申請(qǐng)行政復(fù)議又不提起行政訴訟，經(jīng)催告后仍不履行行政處罰決定，我局將依法申請(qǐng)區(qū)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（作者單位：浙江省杭州市國(guó)土資源局富陽(yáng)分局）