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2012年～2016年，為貫徹落實(shí)國(guó)家加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地確權(quán)登記發(fā)證的有關(guān)文件精神，武漢市開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地確權(quán)登記地籍調(diào)查工作。調(diào)查結(jié)果顯示，武漢普遍存在“一戶多宅”、權(quán)源資料缺失、面積超占等情況，這給農(nóng)房確權(quán)登記工作帶了較大的困難。

一是甄別難：如何判斷各類宅基地、集體建設(shè)用地和地上房屋的合法合理性？其一，按照《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)是在集體所有土地上享有的權(quán)利，但對(duì)已列入城市范圍、土地權(quán)屬仍為集體所有的“城中村”土地及地上房屋如何確權(quán)登記是當(dāng)前面臨的一大難題。其二，當(dāng)前國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體內(nèi)成員規(guī)定了資格，對(duì)因繼承、集中遷建、人口遷徙等非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)定了相應(yīng)資格，對(duì)非農(nóng)業(yè)戶口（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋也有相應(yīng)資格。而因歷史原因，武漢曾接納丹江口水庫(kù)等農(nóng)村外遷人口，如何結(jié)合武漢實(shí)際細(xì)分合法的資格主體、明確不予登記的資格主體范圍，是農(nóng)房確權(quán)登記面臨的一大阻礙。

其三，武漢市不同時(shí)間段從地理區(qū)位、占地類型等方面對(duì)農(nóng)民建房占用宅基地的面積和房屋最高層數(shù)等做過規(guī)定。但由于農(nóng)村房屋建設(shè)時(shí)間跨度較大，在宅基地審批機(jī)制不健全，管理工作不到位的現(xiàn)實(shí)下，如何科學(xué)合理地判定宅基地及農(nóng)房的取得時(shí)間和建造時(shí)間，并對(duì)宅基地占用地類進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定，以有效甄別宅基地及地上房屋的面積合法性，是當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問題。

二是處置難：如何以規(guī)范統(tǒng)一的方式對(duì)違規(guī)違建用地和農(nóng)房進(jìn)行登記？如何解決一些“一戶多宅”、權(quán)源資料缺失、面積超占等歷史遺留問題，對(duì)此類農(nóng)房確權(quán)登記，有效兼顧未來宅基地管理和違法處理，是須解決的重要問題。

三是實(shí)施難：如何建立規(guī)范、簡(jiǎn)便、可操作的確權(quán)登記程序？現(xiàn)行《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》等管理規(guī)定對(duì)登記程序等僅有原則性條款，如何制定符合農(nóng)村實(shí)際又具備可操作性的處置標(biāo)準(zhǔn)、建立規(guī)范合理又便于農(nóng)民申請(qǐng)辦理的操作程序，是當(dāng)前確權(quán)登記工作亟待解決的問題。

加快農(nóng)房確權(quán)登記政策法規(guī)體系建設(shè)。在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和政策尚不完善的情況下，建議在市級(jí)層面出臺(tái)專門的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用行為。以擴(kuò)權(quán)賦能為核心，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地平等的法律地位，特別是允許合法登記的宅基地可用于抵押融資，積極構(gòu)架城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地要素自由流通；以規(guī)范管理為重點(diǎn)，加強(qiáng)確權(quán)登記與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系研究，在經(jīng)濟(jì)可承受和社會(huì)可接受范圍內(nèi)，制定農(nóng)房宅基地確權(quán)登記操作細(xì)則，妥善解決歷史遺留問題；以服務(wù)發(fā)展為導(dǎo)向，考慮鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等農(nóng)村新興業(yè)態(tài)的實(shí)際用地需要，探索在權(quán)利登記時(shí)允許農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地一定范圍內(nèi)可以轉(zhuǎn)換土地用途等等。

有序推進(jìn)“房地一體”農(nóng)房登記工作。農(nóng)房確權(quán)登記工作涉及面廣、影響力大、關(guān)注度高，建議采取“試點(diǎn)先行、積累經(jīng)驗(yàn)、完善政策、穩(wěn)步推開”的思路，在各區(qū)選取1個(gè)～2個(gè)村開展“房地一體”農(nóng)房登記試點(diǎn)，對(duì)于確權(quán)登記中的超占面積、未批先建、“一戶多宅”、權(quán)源缺失、資格主體界定等各類問題，通過試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善政策，然后在全市鋪開有序推進(jìn)“房地一體”農(nóng)房登記工作。

有效引導(dǎo)“一戶多宅”及空閑宅基地退出。對(duì)于返鄉(xiāng)人員利用自有空閑宅基地建設(shè)生產(chǎn)用房，創(chuàng)辦小型加工項(xiàng)目的，在確權(quán)登記中按照土地利用方式進(jìn)行分用途登記，為后期的宅基地使用權(quán)抵押貸款政策實(shí)施預(yù)留接口，推動(dòng)返鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；對(duì)于現(xiàn)有登記政策下無法登記的“一戶多宅”，在給予農(nóng)民相應(yīng)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，以集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)登記，鼓勵(lì)用于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)可結(jié)合宅基地整理工作，將這部分建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，用于鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，在確權(quán)登記中明確各投資主體的權(quán)益份額，為后期的收益分配奠定基礎(chǔ)。

實(shí)行“有限”登記確保治理有效。對(duì)違法占地建房根據(jù)具體情況分類處理。首先，對(duì)于在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制或?qū)嵤┣耙蜻`法占地建房而無法確權(quán)登記的，包括未批即建、未批先建、少批多建、移位建設(shè)的宅基地應(yīng)在限定面積內(nèi)，補(bǔ)辦用地審批手續(xù)并予以確權(quán)登記；對(duì)超面積部分可先罰款、后補(bǔ)辦、再登記。超占面積的罰款可“從低從輕”收取，分檔累進(jìn)。其次，對(duì)于在規(guī)劃范圍以外的違法占地的宅基地確權(quán)登記時(shí)，只記載其使用現(xiàn)狀并明確其“有限”權(quán)能，不得用于抵押、交易。超占面積部分同上予以罰款處置。