由于《土地管理法》第七十七條（原第七十六條）“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款”的表述“一逗（號）到底”和土地類別分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地以及法律條款自身的表述不夠嚴謹、完整和形式邏輯混亂的原因，在如何理解、執(zhí)行該法律條款時，存在著較大分歧，特別是在現(xiàn)實執(zhí)行中存在兩種不同的指導(dǎo)性或指引性觀點，須達成共識方能準確執(zhí)行，本文就此提出如下探討管窺之見。
一、具有權(quán)威指引性的兩種不同版本觀點
（一）《國土資源違法查處工作規(guī)程》的指引性觀點
現(xiàn)在仍未失效的《國土資源違法查處工作規(guī)程》（國土資發(fā)〔2014〕117號）附錄A 二（六）的觀點：“查處注意事項（1）違法占用的土地為農(nóng)用地的，責令退還土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除地上建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收地上新建的建筑物和其他設(shè)施；可以并處罰款。（2）違法占用的土地為建設(shè)用地和未利用地的，責令退還土地，可以并處罰款。對地上新建建筑物和其他設(shè)施，由違法當事人與合法的土地所有者或者使用者協(xié)商處置，涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的，應(yīng)當轉(zhuǎn)交城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門處理”。
（二）《土地管理法釋義》的指引性觀點
王瑞賀（全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室主任）、魏莉華（自然資源部法規(guī)司司長）主編的《土地管理法釋義》（中國民主法制出版社，2020.4版第167頁）的觀點：“對在非法占用土地上的建筑物和其他設(shè)施，本法區(qū)分兩種不同的情形規(guī)范了不同的處置方式。一是對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令非法占用土地的單位和個人限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。二是對符合土地利用總體規(guī)劃的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施?！?/span>
二、對兩種觀點的辨析
（一）對《國土資源違法查處工作規(guī)程》的指引性觀點辨析
該指引性意見分別對非法占用土地的三大類情形作出了指引。但是，該指引性意見是在改變了原法律條款全部使用逗號，將法律條款“可以并處罰款”提前在“責令退還非法占用的土地”后面，并將逗號改為了“句號”，在“對符合土地利用總體規(guī)劃的”后面加綴了“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”的理解。
如果該指引性意見正確成立，卻對沒有城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋的未利用地的非法占用土地的違法行為，僅作出“由違法當事人與合法的土地所有者或者使用者協(xié)商處置”的指導(dǎo)性意見，在保護生態(tài)環(huán)境十分看重的當今，這種處罰又太輕微了，不利于保護生態(tài)環(huán)境，如，不利于保護濕地、沼澤地、葦?shù)?、冰川等未利用地?/span>
（二）對《土地管理法釋義》的指引性觀點辨析
該指引性觀點，是在“對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀”與“對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”之間，將法律條款的“逗號”修改為“分號”（或句號）的理解。除強調(diào)“農(nóng)用地”地類在符合土地利用總體規(guī)劃違法土地的查處外，卻忽視、遺漏、缺失了符合土地利用總體規(guī)劃的非法占用未利用地上新建的建筑物和其他設(shè)施的處罰，不利于生態(tài)資源、生態(tài)環(huán)境的保護；也忽視、遺漏、缺失了非法占用建設(shè)用地上新建的建筑物和其他設(shè)施的處罰。
三、管窺之見
鑒于《土地管理法》自身對第七十七條（包括第七十四條）表述不夠嚴謹和完整，形式邏輯混亂，而原國土資源部的《國土資源違法查處工作規(guī)程》（國土資發(fā)〔2014〕117號）和具有特殊身份的專家的《土地管理法釋義》學術(shù)意見在此方面分歧較大的現(xiàn)實情況，嘗試提出以下管窺之見。
（一）及時提請全國人大常委會作出相應(yīng)的法律解釋
根據(jù)《立法法》第四十五條“ 法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會。法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋:(一)法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的;(二)法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”規(guī)定，建議自然資源部及其各級自然資源主管部門以及各級地方人大常委積極向全國人大常委會反映，請求全國人大常委會依法對《土地管理法》第七十七條（包括第七十四條）作出明確的法律權(quán)威解釋。
（二）在修訂《土地管理法實施條例》時，予以明確
建議在即將修訂的《土地管理法實施條例》中，對《土地管理法》第七十四條、第七十七條作出明確具體規(guī)定。
（三）制定頒布《自然資源違法查處工作規(guī)程》
建議自然資源部在《土地管理法實施條例》頒布后，在原《國土資源違法查處工作規(guī)程》基礎(chǔ)上，及時制定、頒布《自然資源違法查處工作規(guī)程》，作為系統(tǒng)內(nèi)行政執(zhí)法的指導(dǎo)性意見，便于行政執(zhí)法中正確運用。
（四）按照“法無規(guī)定不可為”的原則實施
在目前分歧、異議較明顯的情況下，各級在行政執(zhí)法中，要嚴格依照《行政處罰》的“法無規(guī)定不可為”的原則，正確行使行政處罰，對建設(shè)用地、對符合土地利用總體規(guī)劃，在未利用地上的非法占地后的違法建筑物和其他設(shè)施的處置，個人認為不宜實施沒收或限期拆除的行政處罰。
來源：自然資源社圈
