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調(diào)整土地用途。1990年國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十八條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。” 1995年施行的《城市房地產(chǎn)管理法》第十八條也規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金?！?/p>

調(diào)整容積率。2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》規(guī)定：“對(duì)出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)繳不同用途和容積率的土地差價(jià)?！?/p>

評(píng)估。2003年國(guó)土資源部《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第十一條明確：“市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和擬出讓地塊的情況，按照《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》的規(guī)定，對(duì)擬出讓地塊的土地價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，經(jīng)市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)集體決策，合理確定協(xié)議出讓底價(jià)?！?2007年國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第十條明確：“市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策綜合確定標(biāo)底或者底價(jià)?！?2016年施行的《資產(chǎn)評(píng)估法》第三條第二款規(guī)定：“涉及國(guó)有資產(chǎn)或者公共利益需要，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)依法委托評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估?！睋?jù)此，土地出讓補(bǔ)繳價(jià)款時(shí)需對(duì)地價(jià)進(jìn)行評(píng)估。

評(píng)估日期。2018年國(guó)土資源部辦公廳印發(fā)的《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《評(píng)估技術(shù)規(guī)范》）規(guī)定：土地出讓后經(jīng)原出讓方批準(zhǔn)改變用途或容積率等土地使用條件的，在評(píng)估須補(bǔ)繳地價(jià)款時(shí)，評(píng)估日期應(yīng)以國(guó)土資源主管部門(mén)依法受理補(bǔ)繳地價(jià)申請(qǐng)時(shí)點(diǎn)為準(zhǔn)。

計(jì)算方式。1.因調(diào)整土地用途而補(bǔ)繳地價(jià)款時(shí)的計(jì)算方式：①工業(yè)用地調(diào)整用途時(shí)補(bǔ)繳地價(jià)款=新用途樓面地價(jià)×新用途建筑面積-現(xiàn)狀工業(yè)用地價(jià)格；②非工業(yè)用地調(diào)整用途時(shí)補(bǔ)繳地價(jià)款=（估價(jià)期日新用途樓面地價(jià)-估價(jià)期日舊用途樓面地價(jià)）×建筑面積；③用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的，分別核算各用途建筑面積變化帶來(lái)的地價(jià)增減額，合并計(jì)算應(yīng)補(bǔ)繳地價(jià)款。

    2.因調(diào)整容積率而補(bǔ)繳地價(jià)款時(shí)的計(jì)算方式：①容積率調(diào)整時(shí)補(bǔ)繳地價(jià)款=新容積率規(guī)劃條件下估價(jià)期日的樓面地價(jià)×新增建筑面積（核定新增建筑面積，可以相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)變更規(guī)劃條件所新增的建筑面積為準(zhǔn)，或竣工驗(yàn)收時(shí)實(shí)測(cè)的新增建筑面積為準(zhǔn)）；②調(diào)低容積率造成地價(jià)增值的補(bǔ)繳地價(jià)款（如增值）=估價(jià)期日新容積率規(guī)劃條件下總地價(jià)-估價(jià)期日舊容積率規(guī)劃條件下總地價(jià)；③容積率調(diào)整前后均低于1的，按容積率為1核算樓面地價(jià)。

    3.多項(xiàng)用途同時(shí)調(diào)整時(shí)的補(bǔ)繳地價(jià)款計(jì)算方式：①用途與容積率同時(shí)調(diào)整的，需補(bǔ)繳地價(jià)款等于新用途、新容積率樓面地價(jià)乘以新增建筑面積，加上新、舊用途樓面地價(jià)之差乘以原建筑總面積。新用途樓面地價(jià)按新容積率、新用途規(guī)劃條件的正常市場(chǎng)樓面地價(jià)確定，舊用途樓面地價(jià)按原容積率規(guī)劃條件下的正常市場(chǎng)樓面地價(jià)確定。②其他土地利用條件調(diào)整須補(bǔ)繳地價(jià)款時(shí)，參照上述技術(shù)思路評(píng)估。

不需補(bǔ)繳地價(jià)款的情形。《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》和《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》均明確，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，現(xiàn)有工業(yè)用地提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價(jià)款。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后未明確容積率的土地出讓合同效力問(wèn)題。2008年施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十九條明確規(guī)定：“規(guī)劃條件未納入國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的，該國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同無(wú)效；對(duì)未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的，由縣級(jí)以上人民政府撤銷(xiāo)有關(guān)批準(zhǔn)文件；占用土地的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退回；給當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償?！倍鴮?shí)踐中遇到的問(wèn)題是：未明確容積率的合同是否無(wú)效？

筆者認(rèn)為，要具體情況具體分析。首先要明確規(guī)劃條件具體包括哪些內(nèi)容。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條規(guī)定：“在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件?！逼渲?，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度包括建筑總面積、建筑密度、控制高度、容積率、綠地率等，規(guī)劃條件還包括主要交通出入口方位、停車(chē)場(chǎng)泊位及其他需要配置的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施控制指標(biāo)等。如果上述規(guī)劃條件均未納入合同，則合同應(yīng)確認(rèn)無(wú)效；但根據(jù)新頒布的《民法典》合同編中的“鼓勵(lì)交易原則”，以及行政法的合理行政、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信等原則。筆者認(rèn)為，如果除容積率外的其他主要指標(biāo)均已納入合同，則不應(yīng)直接認(rèn)定合同無(wú)效：一是如果建設(shè)行為尚未實(shí)施或者雖已實(shí)施但實(shí)際容積率未違反所在地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃有關(guān)容積率的要求，則可通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議、視情況補(bǔ)繳價(jià)款的方式明確容積率；二是即使建設(shè)行為已經(jīng)實(shí)施且實(shí)際容積率違反了所在地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃有關(guān)容積率的要求，由于出讓合同中未明確容積率屬于政府過(guò)錯(cuò)，因此，一種做法是可依法修改控制性詳細(xì)規(guī)劃、簽訂土地出讓補(bǔ)充協(xié)議，避免公共資源的巨大浪費(fèi)；另一種做法是認(rèn)定合同無(wú)效，賠償損失、退回土地，這可能會(huì)造成資源的極大浪費(fèi)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施前未明確容積率的土地出讓合同相關(guān)問(wèn)題。①合同效力問(wèn)題。根據(jù)法不溯及既往原則，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施之前簽訂的土地出讓合同未明確容積率應(yīng)為有效，但也需要通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議等方式對(duì)容積率等規(guī)劃條件進(jìn)行明確。②容積率超規(guī)劃問(wèn)題。如果合同簽訂時(shí)所在地塊沒(méi)有控制性詳細(xì)規(guī)劃，或制定控制性詳細(xì)規(guī)劃后建筑物不符合規(guī)劃，根據(jù)《行政法》的“信賴(lài)保護(hù)原則”，以及國(guó)土資源部頒布的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同制式文本第十九條的內(nèi)容：本合同項(xiàng)下宗地在使用期限內(nèi)，政府保留對(duì)本合同項(xiàng)下宗地的規(guī)劃調(diào)整權(quán)，原規(guī)劃如有修改，該宗地已有的建筑物不受影響，但在使用期限內(nèi)該宗地建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施改建、翻建、重建，或者期限屆滿(mǎn)申請(qǐng)續(xù)期時(shí)，必須按屆時(shí)有效的規(guī)劃執(zhí)行。筆者認(rèn)為，該宗地已有建筑物不受影響，但在使用期限內(nèi)該宗地建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施改建、翻建、重建，或者期限屆滿(mǎn)申請(qǐng)續(xù)期時(shí)，必須按屆時(shí)有效的規(guī)劃執(zhí)行。

補(bǔ)繳地價(jià)款時(shí)原容積率的認(rèn)定問(wèn)題。應(yīng)以實(shí)際容積率為準(zhǔn)，還是以土地出讓合同中的容積率上限為準(zhǔn)？目前的計(jì)算方式是：容積率調(diào)整時(shí)補(bǔ)繳地價(jià)款=新容積率規(guī)劃條件下估價(jià)期日的樓面地價(jià)×新增建筑面積。而新增建筑面積是用新容積率下的建筑面積減去現(xiàn)狀容積率下的建筑面積呢？還是減去出讓合同中容積率上限下的建筑面積？《評(píng)估技術(shù)規(guī)范》等文件對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)踐中各地可能出現(xiàn)不同的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，以容積率上限認(rèn)定更為合理。這是因?yàn)槌鲎尯贤炗喓?，受讓方取得了?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，根據(jù)《物權(quán)法》享有占有、使用和收益的權(quán)利，其使用權(quán)利的內(nèi)容之一，就是在容積率上限范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)利用該宗土地，即使首次開(kāi)發(fā)時(shí)未達(dá)到容積率上限，也不影響土地使用權(quán)人繼續(xù)享有合同約定的容積率上限內(nèi)開(kāi)發(fā)利用該宗土地的權(quán)利。比如：出讓合同中約定某宗土地容積率為大于1小于等于2，實(shí)際建成后的容積率為1.5，如果用地者通過(guò)翻建將實(shí)際容積率變成2，根據(jù)合同約定顯然是不需要補(bǔ)繳土地出讓金的。同理，如果通過(guò)翻建將容積率變成3，補(bǔ)繳土地出讓金時(shí)，如果以1.5 為基礎(chǔ)容積率計(jì)算新增建筑面積，那1.5至2.0那部分容積率對(duì)應(yīng)的建筑面積，土地使用權(quán)人相當(dāng)于重復(fù)繳費(fèi)。據(jù)此，筆者認(rèn)為，補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款時(shí)，基礎(chǔ)容積率應(yīng)認(rèn)定為土地出讓合同中約定的容積率上限。

（作者供職于河北省自然資源廳）