東盟＋3金融合作如何影響全球金融治理
作者：William N. Kring，波士頓大學(xué)全球發(fā)展政策中心執(zhí)行主任，研究興趣主要集中在國際政治經(jīng)濟、全球經(jīng)濟治理；William W. Grimes，波士頓大學(xué)Frederick S.Pardee全球研究學(xué)院國際關(guān)系系教授，研究方向為比較政治經(jīng)濟學(xué)、國際政治經(jīng)濟學(xué)。
來源：William N. Kring and William W. Grimes, "How Has ASEAN+ 3 Financial Cooperation Affected Global Financial Governance?," International Relations of the Asia-Pacific, Vol. 21, No. 1, 2021, pp. 7-35.
導(dǎo)讀
2022年是東盟+3合作啟動25周年。在去年的領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，中國總理提出，有關(guān)各方應(yīng)以此為新起點，加強規(guī)劃，推動創(chuàng)新，共同打造更加開放、包容和可持續(xù)發(fā)展的東亞。
然而，包括金融合作在內(nèi)的東亞區(qū)域合作在蓬勃發(fā)展的同時，也受到內(nèi)外多種因素的阻礙。這使“東亞模式”始終無法對全球治理產(chǎn)生決定性影響，只能被動接受西方的治理規(guī)范。
本文指出，東亞未能在金融治理領(lǐng)域提出不同于西方治理規(guī)范的現(xiàn)狀既反映了該地區(qū)缺乏政治團結(jié)，也反映了東亞主要經(jīng)濟體之間和成員國內(nèi)部存在利益分歧。本可在全球?qū)用嫱茝V的獨特地區(qū)模式的發(fā)展或許還需有關(guān)各方從觀念上構(gòu)建“東亞共同體”意識，以此為根本來解決這一困局。
自1997年亞洲金融危機以來，東亞各國采取前所未有的努力重塑地區(qū)金融秩序，試圖建立一個不易受到金融危機沖擊、更富有彈性、較少依賴美國和國際貨幣基金組織（IMF）的金融體系。如今，東亞不僅增加了在全球金融治理中的話語權(quán)，而且開始發(fā)揮更加積極的作用。東亞在全球金融治理領(lǐng)域取得的成就包括IMF份額改革、成為標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)的成員、成立多邊金融機制和倡議等。
盡管這些發(fā)展有明顯的現(xiàn)實重要性，但它們能否實現(xiàn)早期東盟+3轉(zhuǎn)變區(qū)域經(jīng)濟體系的目標(biāo)？作者在文中提出兩個問題：這些變化是否意味著一種獨特的、可替代全球布雷頓森林體系的區(qū)域金融治理模式的產(chǎn)生？東亞區(qū)域模式是否發(fā)揮了影響全球金融治理的潛力？
東亞金融合作的源起
亞洲金融危機為東亞的政策制定者敲響了警鐘，IMF的僵化和無效應(yīng)對加劇了危機在整個地區(qū)的蔓延。危機最嚴(yán)重之時，日本政府為保護東亞經(jīng)濟體免受進一步損害，提出了建立亞洲貨幣基金組織（AMF）的建議。然而，來自美國和IMF的反對，再加上中國的謹(jǐn)慎態(tài)度，促使日本撤回了該提議，但其沒有放棄區(qū)域流動性機制的概念。
雖然AMF未能建立，但東亞各國進行區(qū)域合作的愿望仍然強烈。東盟+3在1997年開始舉行年度領(lǐng)導(dǎo)人峰會，這是東亞國家首次在沒有美國出席的情況下舉行峰會。此后不久，東盟+3于1999年開始舉辦年度財長會議。雖然日本帶頭建立亞洲金融市場機制的努力失敗了，但東亞國家提出建立一系列區(qū)域制度、倡議和工作組，在某些情況下逐步將東亞區(qū)域金融治理和一體化模式制度化，在其他情況下探索擴大東亞在全球金融架構(gòu)中作用的可能性。
盡管存在雄心勃勃的區(qū)域金融治理倡議且亞洲金融危機爆發(fā)后建立區(qū)域主義的向心力增強，該地區(qū)兩個大國——日本和中國之間區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分散，再加上美元在地區(qū)和全球的長期主導(dǎo)地位，阻礙了更有力的亞洲金融區(qū)域主義的發(fā)展。此外，東亞金融治理的出現(xiàn)是漸進式的，其與東盟方式一致，這種治理模式的發(fā)展多只在如金融危機、社會或政府的轉(zhuǎn)變等重大事件之后出現(xiàn)。
評估東亞金融區(qū)域合作
東盟+3區(qū)域合作在何種程度上影響了地區(qū)金融穩(wěn)定和全球金融治理？本文通過分析東盟+3財政部長會議的聯(lián)合聲明，明確東亞區(qū)域金融治理的“聲明目標(biāo)”（stated ambition），包括允許有資格的東盟銀行更多地進入其他東盟市場，通過戰(zhàn)略措施為東盟經(jīng)濟合作提供更廣泛的發(fā)展方向等。在此基礎(chǔ)上，作者通過追蹤亞洲金融危機爆發(fā)后東亞地區(qū)的機制創(chuàng)新倡議的提出、政策實施進展、導(dǎo)致東亞地區(qū)金融治理模式的獨特性程度、以及/或東亞國家在全球金融秩序中話語權(quán)和代表權(quán)的提升程度，衡量該地區(qū)當(dāng)前區(qū)域金融治理的狀況。
1.東盟＋3區(qū)域金融倡議的演變
2000年，在泰國清邁舉行了第一次正式財長會議，部長們同意加強在資本流動監(jiān)測、自助和支持機制以及國際金融改革等領(lǐng)域的政策對話和區(qū)域合作活動。部長們還認(rèn)識到有必要建立一個地區(qū)融資安排，以補充現(xiàn)有的國際設(shè)施。在2002年，東盟+3發(fā)起了促進亞洲債券市場倡議（ABMI），旨在發(fā)展以地區(qū)貨幣計價的債券市場，以加強地區(qū)金融穩(wěn)定。
2005年，東盟+3財長繼續(xù)推動加強區(qū)域金融合作，如將東盟+3的經(jīng)濟監(jiān)督工作納入清邁倡議（CMI）框架等。財長們還呼吁對IMF的份額分配進行審查，并宣布在債券市場倡議方面取得進展。2007年，東盟+3財政部長在京都宣布，CMI的規(guī)模將增加一倍，總承諾達(dá)到800億美元。
2009年5月，東盟+3成員國達(dá)成協(xié)議，將CMI多邊化并轉(zhuǎn)化為清邁倡議多邊化（CMIM）。此外，財長們重申了他們對ABMI承諾。
在2010年烏茲別克斯坦財長會議上，財長們宣布總額1200億美元的CMIM成功完成，并建立CMIM的區(qū)域宏觀經(jīng)濟監(jiān)測部門，稱為東盟+3宏觀經(jīng)濟研究辦公室（AMRO）。
自多邊化以來，CMIM最重要的進展是在2012年宣布的，當(dāng)時CMIM的規(guī)模從1200億美元增加到2400億美元，與國際貨幣基金組織的貸款脫鉤份額從20%增加到30%，并同意未來“考慮”脫鉤40%。此外，金融合作特別工作組的初步研究結(jié)果確定了未來東盟+3合作的另外三個領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施融資、災(zāi)害風(fēng)險保險、使用地區(qū)貨幣進行區(qū)域貿(mào)易結(jié)算。
東盟+3財長聯(lián)合聲明也概述了落實得不太成功的目標(biāo)。例如，1997年東盟財長公報提出的一個目標(biāo)是建立銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并創(chuàng)建銀行監(jiān)管合作論壇。放眼本地區(qū)之外，東亞國家一直參與制定全球銀行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但在一些國際金融監(jiān)管機構(gòu)中的發(fā)言權(quán)和代表權(quán)僅略有增加。
2.對比結(jié)果與“聲明目標(biāo)”
分析表明，即使東盟+3成員國在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)制定組織中獲得了更大的發(fā)言權(quán)并更具有代表性，它們并沒有利用這一優(yōu)勢推動區(qū)域性議程，而是在很大程度上適應(yīng)了證券監(jiān)管和銀行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面的全球規(guī)范。雖然在制度設(shè)計方面有創(chuàng)造力和雄心，但在東盟+3區(qū)域金融模式的發(fā)展、機構(gòu)倡議的實施以及不同問題領(lǐng)域的合作與自由化方面，其也采取循序漸進的方法。其中最引人注目的是在全球框架內(nèi)不斷嵌入?yún)^(qū)域倡議。
東盟+3區(qū)域金融合作最顯著的制度成果是被稱為CMIM-AMRO的制度綜合體。2000年CMI正式成立，其主要的質(zhì)量革新是多邊化，建立預(yù)防措施以與“結(jié)構(gòu)性安排”一起運作，特別是與AMRO一起運作。目前，CMIM是在IMF內(nèi)部進行的，但過去20年的演變表明，CMIM正在逐步、有意地從明確與IMF掛鉤的地區(qū)交易網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)向一個有可能與IMF脫鉤的其它地區(qū)最后貸款人；CMIM和AMRO的制度化也為東亞地區(qū)主義的制度化奠定了基礎(chǔ)。
此外，出于減少對以美元為基礎(chǔ)的金融的依賴的核心愿望，以及減少地區(qū)貨幣對美元價值波動的脆弱性，調(diào)動地區(qū)儲蓄用于生產(chǎn)性投資的愿望，東盟+3成員國尋求建立ABMI，并支持亞太央行行長執(zhí)行會議（EMEAP）建立亞洲債券基金（ABF）。
東盟+3財長推動的第三個金融合作領(lǐng)域是國際監(jiān)管。引人注目的是，盡管東盟+3區(qū)域金融合作的起源是對美國主導(dǎo)的自由市場的批評，但對現(xiàn)有跨境監(jiān)管原則的反對或批評甚至更少。最近，東盟+3一直在努力推動在整個地區(qū)采用巴塞爾規(guī)則（Basel regulation）。但東盟+3并不總是接受歐洲的標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在域外監(jiān)管的情況下，亞洲司法管轄區(qū)，特別是中國和日本，盡管依賴于該地區(qū)外部的行為體和發(fā)展，也能利用政策趨勢和政治機會以提高他們在歐盟委員會的發(fā)言權(quán)和影響力，并促進對他們有利的發(fā)展。
不同政策問題領(lǐng)域方法的多樣性表明，東盟+3在全球金融治理方面缺乏一致性。然而，缺乏明確的統(tǒng)一立場掩蓋了東盟+3合作進程所推動的一些實質(zhì)性變化。同樣重要的是，盡管東盟金融地區(qū)主義起源于亞洲金融危機期間對IMF和美國行動的失望，但由此產(chǎn)生的制度和政策顯然沒有建立一個區(qū)域框架作為美國主導(dǎo)的全球金融體系的替代方案。但是，東盟的金融合作，特別是CMIM–AMRO，通過持續(xù)而漸進地擴大制度能力和承諾創(chuàng)造了建立獨特區(qū)域秩序的潛力，對IMF主導(dǎo)的全球金融安全網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成挑戰(zhàn)（盡管CMIM的有效利用取決于IMF的批準(zhǔn)，中國與東盟+3其他國家在擴大CMIM脫鉤份額的問題上也存在重大分歧）。
“東亞”模式面臨的阻力
雖然東盟+3成員國在過去20年取得的進步是不可否認(rèn)的，但顯然，一個獨特的東亞金融治理模式尚未出現(xiàn)。我們認(rèn)為這主要是由于三個原因。首先，東盟+3主要國家之間的分歧阻礙了其他可供選擇的機制的進展；第二，現(xiàn)有的東盟+3可供選擇的機制的功能限制，使它們無法完全成為全球機制的替代品；最后，該地區(qū)最大的經(jīng)濟體中國最近提出了一些制度與倡議，其雖然通常包括東盟+3國家，但在概念和執(zhí)行上都不是東亞獨有的。
首先，就CMIM-AMRO本身而言，除了之前提到的有關(guān)CMIM的局限性，AMRO在監(jiān)控方面也并未制定出獨特的東亞標(biāo)準(zhǔn)。相反，它的分析與主流全球經(jīng)濟機構(gòu)的分析相似。自2012年以來，AMRO雖在制度和監(jiān)督和項目設(shè)計等關(guān)鍵職能方面取得了巨大進展，但制度的發(fā)展導(dǎo)致了與IMF更緊密（盡管更平等）的關(guān)系。簡而言之，東亞經(jīng)濟一體化滯后于發(fā)達(dá)經(jīng)濟體與該地區(qū)之間的金融市場一體化。
在發(fā)展東亞地區(qū)主義的努力中，+3國家是不可或缺的，但它們觀點的分歧在一定程度上表明了這種努力的局限性。中國傾向于主張以新興市場和發(fā)展中國家為中心的金融治理新模式，且中國已經(jīng)建立了一個廣泛的雙邊交易協(xié)議網(wǎng)絡(luò)以擴大人民幣的國際使用，而不是在貨幣危機時為合作伙伴提供支持。日本與中國一樣，也與幾個東盟+3國家簽署了大型雙邊交易協(xié)議，但這些協(xié)議都有意識地與CMIM掛鉤，而CMIM又與IMF掛鉤。相比之下，東南亞經(jīng)濟體對金融監(jiān)督能力表現(xiàn)出的興趣要小得多，而更注重危機資金的規(guī)模與自動性。
結(jié)論
盡管缺乏一個全面的東亞地區(qū)金融治理模式或一致的全球聲音，但旨在實現(xiàn)東盟+3財長一直以來所宣稱的目標(biāo)的區(qū)域制度和政策努力正在逐步出現(xiàn)。區(qū)域安全網(wǎng)和地區(qū)貨幣債券市場的發(fā)展的共同作用，降低了東亞對金融危機的脆弱性，增強了該地區(qū)的抵御能力，同時也減少了該地區(qū)在未來發(fā)生危機時對IMF和美國的依賴。此外，東盟+3在一些問題領(lǐng)域的發(fā)言權(quán)有所提升。例如，在份額改革完成后，以中國為代表的各成員國在布雷頓森林制度的發(fā)言權(quán)和代表性都有所提；AMRO也已與IMF展開正式對話，直接與IMF分享關(guān)于東盟+3機制建設(shè)的研究和見解。
但是，幾乎沒有證據(jù)表明“東亞”烙印影響了全球金融體系的政策和標(biāo)準(zhǔn)。相反，東亞的金融體系和市場大多已經(jīng)適應(yīng)了英美制定的全球規(guī)范，但這些努力仍然有利于東亞金融的穩(wěn)定和合作。以CMIM-AMRO為例，其在貸款和監(jiān)管方面的能力不斷增強，為東亞獲得更大的自主權(quán)和鮮明的地區(qū)特色創(chuàng)造了潛力。
東亞終究未能實現(xiàn)另一種金融治理前景，這既反映了地區(qū)政治團結(jié)的缺乏，更重要的是反映了東亞主要經(jīng)濟體之間和成員國內(nèi)部的利益分歧。盡管在亞洲金融危機之后，東亞幾乎普遍對全球標(biāo)準(zhǔn)和制度感到不滿，但這兩個因素結(jié)合在一起，阻礙了本可在全球?qū)用嫱茝V的獨特地區(qū)模式的發(fā)展。
最后，可以認(rèn)為東盟+3區(qū)域金融合作對該地區(qū)產(chǎn)生了若干積極影響，如危機管理能力的發(fā)展、金融市場的改善以及監(jiān)督和政策對話進程的日益健全，這意味著該地區(qū)金融合作的重要成功。然而，獨特的區(qū)域金融運作方式和在全球?qū)用姘l(fā)出統(tǒng)一聲音的愿景尚未實現(xiàn)。
詞匯積累
亞洲金融危機
Asian Financial Crisis
清邁倡議多邊化
Chiang Mai Initiative Multilateralisation
東盟與中日韓宏觀經(jīng)濟研究辦公室
ASEAN+3 Macroeconomic Research Office
譯者：高湑喆，國政學(xué)人編譯員，外交學(xué)院外交學(xué)系，研究興趣為東南亞國際關(guān)系。
校對 | 任怡靜 周谷子
審核 | 施榕
排版 | 何其
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