一、我國住房公積金制度 ?。保梗梗蹦?，上海市借鑒新加坡的中央公積金制度，在全國率先試行住房公積金 制度，并很快在全國推開。１９９４年４月，國務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》。 ２００２年３月，國務(wù)院又發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于修改（住房公積金管理?xiàng)l例）的決定》， 并自公布之日起施行。 住房公積金制度是我國在進(jìn)行住房制度改革過程中，為了解決城鎮(zhèn)職工住房問題 而推行的一種強(qiáng)制性的長期儲(chǔ)金制度。根據(jù)２００２年修定的《住房公積金管理?xiàng)l例》， 住房公積金是指國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè) 及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（以下統(tǒng)稱單位）及其在職 職工繳存的長期住房儲(chǔ)金。目前，我國住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員決 策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督的原則。 自１９９１年上海試行住房公積金制度以來，公積金制度在促進(jìn)住房制度和提高 城市居民住房消費(fèi)水平中發(fā)揮了積極的作用。特別是２００２年修訂的《住房公積金 管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步擴(kuò)大了公積金的歸集和使用范圍。據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，至２００４年 底，全國住房公積金繳存金額為４８９３．５億元，累計(jì)為４３３．８萬戶家庭發(fā)放 個(gè)人公積金貸款３４０３．８億元。 二、我國住房公積金制度面臨的困境分析 １、公積金使用效率低下 據(jù)２００５年８月央行發(fā)布的《２００４中國房地產(chǎn)金融報(bào)告》指出，截至２０ ０４年底，全國住房公積金繳存余額４８９３．５億元。除去個(gè)人住房貸款和購買國 債，全國仍有沉淀資金２０８６．３億元，根據(jù)以上數(shù)據(jù)，２００４公積金沉淀資金 占繳存余額的比重達(dá)到４３％，而且這還是全國的數(shù)字，在一些中小城市公積金的利 用率更低，公積金支持住房消費(fèi)的作用難以被很好體現(xiàn)。 一邊是廣大居民的住房需求受制于不斷攀升的房價(jià)，一邊是大量的住房公積金被 沉淀，住房公積金的發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)偏離了住房公積金制度的初衷。究其原因，筆者認(rèn) 為主要有以下三點(diǎn)： 一是公積金貸款的門檻過多。許多地區(qū)對(duì)于公積金貸款都有一定的繳納時(shí)間和貸 款額度的限度。貸款人要想得到公積金貸款不僅要通過公積金管理中心審查，還需要 通過銀行審核，審批環(huán)節(jié)過多，辦理時(shí)間長。過多的門檻大大削弱了公積金支持住房 消費(fèi)的作用。 二是公積金管理中心的“失位”。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，公積金管理 中心被定位于“不以贏利為目的的事業(yè)單位”。由于缺乏一定的激勵(lì)機(jī)制，公積金管理 中心在公積金的運(yùn)用上表現(xiàn)出過多的“管理者”和“所有者”傾向，難以積極推動(dòng)公積金 的高效率使用。 三是部分開發(fā)商的抵制。我國目前房地產(chǎn)開發(fā)中的資金大部分來源于商業(yè)銀行的 貸款。房地產(chǎn)開發(fā)取得商業(yè)銀行的貸款同時(shí)往往和銀行達(dá)成一定協(xié)議，在商品房銷售 中推介商業(yè)銀行貸款。更有甚者，在一些樓盤銷售中，開發(fā)商拒絕購房者使用公積金 貸款。 ?。病⒐e金缺乏安全保障 住房公積金的大量沉淀給公積金帶來極大的安全隱患。湖南郴洲李樹彪案、河北 保定航空證券案……這些案件將公積金所面臨的風(fēng)險(xiǎn)一覽無余地展現(xiàn)在人們面前，案件 涉案金額之大令人瞠目結(jié)舌。其實(shí)，公積金被非法挪用的現(xiàn)象早已經(jīng)是公開的秘密， 只是不斷被刷新的挪用記錄引起了越來越多人的注意。長期以來，對(duì)公積金管理中心 的監(jiān)管缺位不斷助長著公積金挪用之風(fēng)。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金 的管理實(shí)行住房公積金管理委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、 敗政監(jiān)督的運(yùn)作機(jī)制。其中，對(duì)住房公積金管理中心的監(jiān)管，則由建設(shè)部門牽頭，會(huì) 同財(cái)政、審計(jì)、銀行進(jìn)行。這種同級(jí)多頭監(jiān)管更多的流于形式，實(shí)質(zhì)上等同于沒有監(jiān) 管。同時(shí)，由于公積金宣傳的欠缺和信息披露制度的不完善，實(shí)際中應(yīng)該起主要作用 的公眾監(jiān)督也微乎其微。這樣，面對(duì)著巨額資金和巨大利益的誘惑，更多的“手”伸向 了公積金。作為管理者的公積金管理中心反而成了公積金最大的威脅。 ?。场⒐e金管理中心定位模糊 不斷發(fā)生的公積金被挪用事件，引起了許多專家和學(xué)者對(duì)與公積金管理中心定位 的重新思考。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金管理中心是直屬城市人民政 府的不以營利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位。雖然公積金管理中心不以營利為目的，但在 現(xiàn)實(shí)中既面臨著沉淀資金利率“倒掛”的壓力，又面臨著資產(chǎn)保值增值的任務(wù)。有的地 方還將公積金的增值作為城市建設(shè)資金的一部分。為了實(shí)現(xiàn)增值的任務(wù)，各地公積金 管理中心不斷擴(kuò)大公積金購買國債的份額，甚至通過國債的形式“暗渡陳倉”，進(jìn)行委 托理財(cái)，事實(shí)上許多公積金就是被以購買國債名義被挪用。這樣，公積金管理中心又 扮演著一個(gè)缺乏監(jiān)督機(jī)制的金融機(jī)構(gòu)角色，追逐利潤又成了其潛在的職責(zé)。正是由于 公積金管理中心模糊不清的定位，導(dǎo)致了公積金的大量沉淀和挪用。 三、解決我國住房公積金困境的對(duì)策分析 ?。薄⒔⑿畔⑴吨贫?，提高住房公積金管理的透明度 公積金制度是一種國家強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度。公積金的所有權(quán)應(yīng)該歸廣大儲(chǔ)戶所有，儲(chǔ) 戶和公積金管理中心應(yīng)該是一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系。作為所有權(quán)人，廣大儲(chǔ)戶有權(quán)利了解 公積金的歸集和使用情況。因此，公積金管理中心應(yīng)該建立信息披露制度，定期向監(jiān) 管機(jī)構(gòu)和儲(chǔ)戶公布公積金的歸集和使用情況。完善和信息披露制度可以提高公積金的 透明度，將公積金的管理置于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾的雙重監(jiān)督之下。在市場經(jīng)濟(jì)國家中， 公眾監(jiān)督是最有效的一種監(jiān)督形式。 ?。?、建立嚴(yán)厲的責(zé)任追究制度 公積金挪用案件屢屢發(fā)生，關(guān)鍵在于公積金挪用的收益大于挪用的成本。在《住 房公積金管理?xiàng)l例》中規(guī)定的權(quán)利主體中有儲(chǔ)戶、管理委員會(huì)、管理中心、銀行和財(cái) 政部門。管理委員會(huì)、管理中心、銀行和財(cái)政部門共同對(duì)公積金負(fù)有管理和監(jiān)督責(zé)任。 其中的任何一環(huán)脫節(jié)都可能影響到公積金的安全。但是，現(xiàn)行的《住房公積金管理?xiàng)l 例》對(duì)于這些機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利的具體內(nèi)容界定較為籠統(tǒng)，更缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究制 度。這樣就形成了公積金監(jiān)管的漏洞，也使得公積金挪用的收益大于扔６用的成本。 只有明確權(quán)責(zé)關(guān)系，建立嚴(yán)厲的責(zé)任追究制度，才能有效地落實(shí)相關(guān)各方的管理責(zé)任。 ３、公積金管理中心金融機(jī)構(gòu)化 住房公積金制度是我國在進(jìn)行住房制度改革過程中，為了解決城鎮(zhèn)職工住房的問 題而推行的一種強(qiáng)制性的長期儲(chǔ)金制度。十多年來，住房公積金在解決城市住房問題、 提高城市居民住房消費(fèi)能力中發(fā)揮了重要作用。但是，公積金管理中心的低效率的行 政化模式難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。因此，應(yīng)該逐步將公積金制度市場化，通過市場 機(jī)制來組建互助性的住房金融機(jī)構(gòu)。將公積金管理中心的職能轉(zhuǎn)移到住房金融機(jī)構(gòu)， 充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率，政府通過政策的扶持引導(dǎo)住房金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展并實(shí)現(xiàn) 一定的政策目標(biāo)。事實(shí)上，有關(guān)住房儲(chǔ)蓄銀行的實(shí)踐在中國已經(jīng)開始。２００４年， 中國第一家住房儲(chǔ)蓄銀行——中德儲(chǔ)蓄銀行已經(jīng)落戶天津。 [02] 來源：《中國房地信息》２００６年第０２期作者：李俊 | 
