強(qiáng)化農(nóng)地保護(hù)和生態(tài)價值保護(hù)體系。英國在城市化推進(jìn)過程中的農(nóng)地保護(hù)，主要受益于“限制城市擴(kuò)張”和“城鎮(zhèn)與農(nóng)村和諧共處”的規(guī)劃制度，以及長期執(zhí)行的規(guī)劃政策和多種限制城市的具體措施。
英國、芬蘭土地整治的經(jīng)驗與做法
強(qiáng)化農(nóng)地保護(hù)和生態(tài)價值保護(hù)體系。英國在城市化推進(jìn)過程中的農(nóng)地保護(hù)，主要受益于“限制城市擴(kuò)張”和“城鎮(zhèn)與農(nóng)村和諧共處”的規(guī)劃制度，以及長期執(zhí)行的規(guī)劃政策和多種限制城市的具體措施。其中，“綠化控制帶”是一項富有特色的土地保護(hù)政策。早在1938年，英國就頒布了《綠化地帶法》，1955年發(fā)布修訂的“規(guī)劃政策指引”重申了其法律效力和永久性，授權(quán)規(guī)劃部門劃定綠化地帶和限制開發(fā)區(qū)域，對占用綠化地帶制定了嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，至今倫敦的綠化控制帶變化不到5%。城市綠化控制政策明晰了城市邊界，有效防止城市無限制擴(kuò)張，同時又保護(hù)了歷史文化城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)。
此外，英國為了緩解和解決農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)問題，還制定了一系列與農(nóng)地保護(hù)有關(guān)的環(huán)境管理政策。例如“環(huán)境敏感區(qū)規(guī)劃”“守護(hù)田莊規(guī)劃”“有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃”和“農(nóng)地造林規(guī)劃”等。這些規(guī)劃強(qiáng)調(diào)和注重對農(nóng)地環(huán)境和生態(tài)價值保護(hù)與維系。環(huán)境敏感區(qū)規(guī)劃對野生物種或歷史遺跡所在地等設(shè)置環(huán)境敏感區(qū)，促使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在開展農(nóng)業(yè)措施時更加注重對環(huán)境影響和生態(tài)保護(hù)；守護(hù)田莊規(guī)劃在于提升鄉(xiāng)村景觀的自然美、保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性，使民眾享受景觀美學(xué)和休閑環(huán)境條件；有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃給采用有機(jī)種植的農(nóng)場提供經(jīng)濟(jì)援助，減少對環(huán)境的污染和破壞。雖然這些保護(hù)政策并不針對農(nóng)地保護(hù)，卻取得了保護(hù)農(nóng)地和農(nóng)村環(huán)境的良好效果。
鼓勵土地整治的景觀生態(tài)建設(shè)。歐盟出臺的土地整治相關(guān)政策具有明確的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策導(dǎo)向。如《歐盟土地整治指導(dǎo)手冊（2014～2020年）》中提出，歐盟將重點針對保護(hù)農(nóng)村地區(qū)和傳統(tǒng)、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)多樣化和縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差距以及應(yīng)對氣候變化和科技創(chuàng)新等方面的項目給予資金支持。道路建設(shè)、水域整治、地產(chǎn)測量和估價等為集體服務(wù)的，政府資助總費用的70%～90%；土壤改良的，資助總費用的70%；生態(tài)環(huán)境和景觀保護(hù)開展土地整治的費用均由政府承擔(dān)，以鼓勵土地整治參與者更加重視生態(tài)環(huán)境和景觀保護(hù)。做為歐盟成員國，芬蘭的土地整治中生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)內(nèi)容是政府資助比例的重要條件之一，以引導(dǎo)和推進(jìn)土地整治對生態(tài)環(huán)境和景觀的保護(hù)。當(dāng)前，芬蘭的土地整治已不是單純的將農(nóng)田景觀建設(shè)作為土地整治內(nèi)容，而是從系統(tǒng)的觀點來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，既對耕地質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)進(jìn)行保護(hù)，也對鄉(xiāng)村環(huán)境價值進(jìn)行保護(hù)。
注重推進(jìn)耕地適度規(guī)模經(jīng)營。芬蘭土地整治的基本理念，是小塊并大塊、完善相關(guān)配套設(shè)施，滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營需要，提高土地利用效率。芬蘭土地整治規(guī)定，整治后的田塊面積最小要達(dá)到6公頃以上，便于機(jī)械化耕作形成規(guī)模效益。基本程序是：在尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶提出土地整治項目實施申請，管理部門評估審批后就實施整治。為擴(kuò)大土地整治的影響和推進(jìn)耕地規(guī)模經(jīng)營力度，芬蘭政府還申請了歐盟農(nóng)業(yè)基金，成立了非盈利性質(zhì)的土地銀行（土地基金），利用土地銀行的資金購買農(nóng)民手中閑置的農(nóng)地，整治后出售給有需求的農(nóng)戶，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。
注重決策過程中的公眾參與。英國、芬蘭兩國均十分注重土地開發(fā)整治全過程的公眾參與。英國的國家、區(qū)域和地方3個層面的規(guī)劃與開發(fā)控制中均包括了公眾參與的內(nèi)容與環(huán)節(jié)，包括公眾參與的階段、最低要求、如何參與及其保障機(jī)制，確保了公眾的參與權(quán)，公眾意見得到充分表達(dá)，減少了批準(zhǔn)后土地建設(shè)矛盾的發(fā)生。芬蘭的土地整治前期準(zhǔn)備工作時間較長，一般在3年以上。主要是廣泛征求意見和規(guī)劃設(shè)計方案修改、完善?，F(xiàn)在，芬蘭改變了過去政府主導(dǎo)土地整治的做法，由農(nóng)民提出項目實施申請，經(jīng)過測量師對經(jīng)濟(jì)效益和景觀保護(hù)等情況評估合格后，由土地所有者和政府有關(guān)人員共同成立土地整治管理委員會，廣泛征求土地所有者、項目相關(guān)者的意見，形成以實際需求為導(dǎo)向的、公眾參與的土地整治管理思路，提高了土地整治的效率和效益。
啟示與建議
踐行“山水林田湖草”生命共同體理念，加大耕地的系統(tǒng)保護(hù)力度。英國和芬蘭的耕地資源相對比較充足，土地整治并未將耕地作為主要保護(hù)目標(biāo)，但卻都從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)觀念的角度，強(qiáng)化耕地質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的保護(hù)。英國始終堅持通過綠化帶控制政策限制城市盲目擴(kuò)張，抑制了對耕地的過度占用，也強(qiáng)化耕地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。借鑒這個做法，我國的耕地保護(hù)和土地整治，首先應(yīng)系統(tǒng)落實“山水林田湖草”生命共同體理念，耕地保護(hù)和土地整治要建立在敬畏自然、尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的思維上，讓社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食安全不僅有耕地的數(shù)量基礎(chǔ)和質(zhì)量保證，更應(yīng)建立在良好的生態(tài)基礎(chǔ)上。其次，應(yīng)以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，通過劃定永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線嚴(yán)格控制城市建設(shè)規(guī)模與擴(kuò)張，強(qiáng)調(diào)“城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展”，強(qiáng)化對耕地的全部生態(tài)環(huán)境保護(hù)。再次，土地整治應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和不同區(qū)域的需求，完善有關(guān)農(nóng)業(yè)水利等配套設(shè)施，發(fā)揮土地整治權(quán)屬調(diào)整的獨特優(yōu)勢，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高耕地的產(chǎn)出和效益，同時強(qiáng)化提升耕地的景觀價值，發(fā)揮耕地的多功能多效益。
強(qiáng)化土地整治的景觀生態(tài)建設(shè)。英國、芬蘭的土地整治都十分重視農(nóng)地環(huán)境和鄉(xiāng)村景觀的保護(hù)。經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國土地整治保證了耕地面積的基本穩(wěn)定，守住了18億畝耕地紅線。但重視數(shù)量、輕視質(zhì)量、忽視生態(tài)的傾向仍然突出，亟待轉(zhuǎn)型發(fā)展，景觀生態(tài)建設(shè)成為不可缺的內(nèi)容。一是高度重視鄉(xiāng)村景觀和鄉(xiāng)土文化的保護(hù)。土地整治中要盡可能地利用原生地貌，使用鄉(xiāng)土植被，保持相對完整的生態(tài)系統(tǒng)，從當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土景觀和民俗風(fēng)情中汲取精華，凸顯農(nóng)村鄉(xiāng)土風(fēng)情，設(shè)計出具有地域特色的建筑風(fēng)格和土地利用格局，提升鄉(xiāng)村景觀的自然美、保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性，讓人們享受景觀的美學(xué)價值和休閑環(huán)境條件。二是通過補(bǔ)貼及其他經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)土地整治景觀建設(shè)。芬蘭為了鼓勵土地整治中的景觀建設(shè)，實施“整治費用與景觀生態(tài)保護(hù)掛鉤”的辦法，政府與個人共同開展土地整治和生態(tài)景觀保護(hù)，所發(fā)生費用均由政府承擔(dān)。我國也可探索建立類似的補(bǔ)償機(jī)制，對運(yùn)用生態(tài)材料和生態(tài)工程的項目適當(dāng)補(bǔ)助，同時補(bǔ)充完善融合景觀生態(tài)建設(shè)方面的土地整治規(guī)劃設(shè)計、施工、驗收和后期管護(hù)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，做到有法可依。
改善土地整治的決策機(jī)制，充分發(fā)揮公眾參與的作用。英國和芬蘭在土地開發(fā)與整治過程中都特別重視公眾參與，并從法律法規(guī)、程序過程、具體要求和保障機(jī)制等方面加以保證。盡管公眾參與決策程序花費時間長，但可以最大限度保障決策的科學(xué)性、有效性，最大程度減少實施過程中的矛盾。我國實施的土地整治，更多是一種政府主導(dǎo)的行為，基本上都是政府“自上而下”的推動實施。而“自下而上”的公眾參與是對“自上而下”決策的補(bǔ)充和修正。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民最了解自己的實際需求和農(nóng)地價值，在土地整治立項申請、規(guī)劃設(shè)計、工程施工和后期管護(hù)等過程中制定公眾參與的制度措施，積極拓展公眾參與的途徑、方式，廣泛征求利益相關(guān)方的意見，保障土地整治決策實施的科學(xué)合理和效益的有效發(fā)揮。
