“放權(quán)”之后如何實現(xiàn)有效監(jiān)管
——基于法院公文機制和例會機制的實證分析
蘭榮杰
（西南財經(jīng)大學法學院教授、博士生導師）
本文來源于《地方立法研究》2022年第5期。因篇幅較長，本文注釋已略，建議閱讀全文。
摘要
司法責任制改革的一大難題，是妥善處理“放權(quán)”與監(jiān)管的關(guān)系。當前解決方案主要是在院庭長和一線法官之間建立“隔斷墻”，除“四類案件”等特殊個案外，一律禁止深入個案層面進行監(jiān)管。這種“隔斷式監(jiān)管”的缺陷，在于很難有效約束“技術(shù)性違法審判”。鑒于大范圍深入個案的“審批式監(jiān)管”不可行，唯有折中尋找“半精準監(jiān)管”機制。我國法院行政管理傳統(tǒng)中廣泛存在的公文機制和例會機制，具有顯著的靈活性、時效性和針對性優(yōu)勢，能夠基本實現(xiàn)接近個案層面的“半精準監(jiān)管”。
關(guān)鍵詞
司法責任制 放權(quán) 監(jiān)管 公文機制 例會機制
目次
一、
“放權(quán)”之后的“隔斷式監(jiān)管”難題
二、
“半精準監(jiān)管”的必要性和功能定位
三、
公文機制和例會機制如何契合“半精準監(jiān)管”
四、公文機制和例會機制監(jiān)管功能實證考察
余論
在人民法院深化司法體制改革的實踐中，司法責任制作為改革的“牛鼻子”，核心目標在于“讓審理者裁判、由裁判者負責”，即實現(xiàn)審理者與裁判者在物理上的統(tǒng)一，避免“審者不判、判者不審”的二元現(xiàn)象。這一改革面臨兩大問題：一是在高度行政化的司法傳統(tǒng)中，如何實現(xiàn)“讓審理者裁判”？二是授權(quán)審理者裁判之后，如何確保其對案件質(zhì)量負責？前者重在“放權(quán)”，即將法官從行政化的束縛中解放出來；后者重在“監(jiān)管”，即要實現(xiàn)對法官辦案的有效監(jiān)管。“放”與“管”之間在邏輯上似乎直接對立，究竟如何平衡，本文試做探討。
一、“放權(quán)”之后的“隔斷式監(jiān)管”難題
鑒于司法責任制改革總體上是人為設(shè)計的制度體系，首先對規(guī)范層面的“放權(quán)”和監(jiān)管措施進行梳理，將有助于理解立法者對“放權(quán)”與監(jiān)管關(guān)系的定位，進而可以結(jié)合司法實務(wù)評價這一定位能否落實。
（一）“放權(quán)”和監(jiān)管的規(guī)范考察
根據(jù)最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《司法責任制意見》）和《關(guān)于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》（以下簡稱《司法責任制配套改革意見》），具體的“放權(quán)”措施主要體現(xiàn)為五個方面：一是授權(quán)獨任庭/合議庭獨立簽發(fā)裁判文書，廢除院庭長審核、簽發(fā)文書的做法，堵塞院庭長借“審核”之名行“審批”之實的渠道。二是院庭領(lǐng)導直接辦案，尤其是重大、疑難、復雜和新類型案件，主要通過指定分案機制直接由院庭領(lǐng)導組成合議庭審理，從而改變此類案件中審理者與裁判者常態(tài)化分離的局面。三是建立咨詢性質(zhì)的專業(yè)法官會議，滿足合議庭對于法律適用疑難問題的咨詢求助需求，但又不干涉合議庭獨立裁判的權(quán)力，從而避免此前將業(yè)務(wù)咨詢與案件審批合二為一的弊端。四是嚴格規(guī)范審判委員會討論案件的范圍和程序，確保絕大多數(shù)案件無須上會討論，僅由合議庭/獨任庭自行裁判。五是嚴格執(zhí)行防止干預司法的“三個規(guī)定”，避免法院內(nèi)外領(lǐng)導干部通過各種方式正式或非正式地干預、插手、過問司法案件，從而從實質(zhì)上保障合議庭/獨任庭獨立決策。
毋庸置疑，“放權(quán)”絕不等于“放任”。根據(jù)權(quán)責統(tǒng)一原則，法官獲得更加獨立、完整的裁判權(quán)之后，必須接受廣泛而嚴格的制約?！端痉ㄘ熑沃埔庖姟泛汀端痉ㄘ熑沃婆涮赘母镆庖姟芬?guī)定的制約措施主要包括三個方面：一是審判責任追究，即法官在審判中若存在故意違法行為，或因重大過失導致后果嚴重的裁判錯誤的，需要承擔相應(yīng)責任。二是在審判質(zhì)效、人事考評、職責分工、裁判規(guī)則等宏觀方面，需要接受院庭長的管理和監(jiān)督。三是在辦理涉及社會穩(wěn)定、重大社會影響、類案沖突和有違法審判投訴等“四類案件”時，院庭長有權(quán)進行個案監(jiān)督，除可以要求獨任庭/合議庭報告案件進展和評議結(jié)果外，還可提交專家法官會議或?qū)徟形瘑T會討論決定。
從上述規(guī)范觀之，對于司法責任制改革，決策者是以權(quán)責統(tǒng)一作為基本框架：一方面以“放權(quán)”促成“讓審理者裁判”，另一方面以監(jiān)管保障“由裁判者負責”。鑒于改革的首要背景是司法行政化痼疾，所以改革的著力點首先是“放權(quán)”，并因此對院庭長的監(jiān)管權(quán)多方設(shè)限，比如哪怕是“四類案件”這類重點監(jiān)管對象，也特別強調(diào)不允許院庭長徑行改變合議庭意見，且不得在審判委員會和專業(yè)法官會議之外的其他場合對個案發(fā)表傾向性意見；監(jiān)管活動還必須“全程留痕”，在案卷或辦案平臺上全程公開；一些法院還要求監(jiān)管一律“靜默化”，即只在辦案平臺后臺操作，不得采取面談、電話等可能干擾辦案法官的方式。由此可見，司法責任制改革設(shè)計者解決“放權(quán)”與監(jiān)管關(guān)系的基本思路，是在院庭長與獨任庭/合議庭之間樹立一道無形的“隔斷墻”，將監(jiān)督管理權(quán)與個案審判權(quán)物理性分開；除規(guī)范上明文授權(quán)之外，院庭長跨越這道“隔斷墻”的行為將一律視為“干涉辦案”。對于這種監(jiān)管機制，筆者將其定義為“隔斷式監(jiān)管”。與此呼應(yīng)，對于院庭長實質(zhì)性審批個案的監(jiān)管機制，筆者稱之為“審批式監(jiān)管”，即院庭長需要對個案的證據(jù)取舍、事實認定、法律適用和裁量傾向等關(guān)鍵問題嚴格把關(guān)。毋庸置疑，“隔斷式監(jiān)管”對于確保“放權(quán)”到位頗有成效，但接下來的問題是：“隔斷式監(jiān)管”真能實現(xiàn)“由裁判者負責”嗎？
（二）“隔斷式監(jiān)管”的效果難題
“由裁判者負責”意味著裁判者對案件質(zhì)量終身負責，具體則需一整套支撐機制，包括責任發(fā)現(xiàn)機制、責任查明機制、責任認定機制、責任追究機制和相應(yīng)的救濟措施。一個普遍但略顯殘酷的共識是：在司法活動越發(fā)技術(shù)化、精細化的今天，一般性的監(jiān)管措施往往很難發(fā)現(xiàn)、查明并認定違法審判行為。畢竟，歷經(jīng)數(shù)十年的司法能力建設(shè)和司法體制改革，明目張膽的枉法和腐敗已不多見，細微處的證據(jù)操弄、曲解法律和濫用裁量權(quán)等“技術(shù)性違法”才是重點。越是專業(yè)的法官，越是經(jīng)驗豐富的法官，越能巧妙地將違法審判包裝于形式合法的程序中。如此一來，如果院庭長疏于深入個案的精準監(jiān)管，在個案審判的證據(jù)取舍、事實認定、法律適用和裁量傾向等關(guān)鍵問題上徹底“放權(quán)”，可能就難以制度性保障“由裁判者負責”。那么，上述“隔斷式監(jiān)管”可深入個案層面嗎？如果在實踐層面考察“隔斷式監(jiān)管”的具體措施，答案很可能是否定的。
首先，院庭長對一線法官的日常監(jiān)管偏于“對人不對案”，主要針對長周期、大范圍的人事問題，較少直接面向?qū)徟泄ぷ?。第一，人事考評是院庭長監(jiān)管一線法官的最關(guān)鍵工具之一，但其一則周期長達一年，二則包含“德、能、勤、績、廉”等多項指標，導致除“一票否決”的特殊個案外，多數(shù)個案與年度考核的相關(guān)性都太弱，考核結(jié)果很難精準反饋到個案并影響法官的個案裁判活動。第二，制定隨機分案規(guī)則、指定特殊案件承辦人，是院庭長監(jiān)管權(quán)的重要體現(xiàn)。前者系不因個案而調(diào)整的抽象規(guī)則，一旦出臺可能多年不變；后者大多直接指定給院庭長承辦。由是之故，分案問題更多體現(xiàn)院庭長的一般性管理職權(quán)，基本不涉及對一線法官具體辦案的精準監(jiān)管。第三，院庭長有權(quán)確定審判團隊的成員和職責分工，但因人事調(diào)整不能過于頻繁，基于個案需求臨時調(diào)整更是大忌，所以這一監(jiān)管權(quán)力也很難精準作用于案件審判。
其次，院庭長對審判工作的直接監(jiān)管偏于“對面不對點”，重視整體性指標，忽視甚至遮蔽對個案審判的精準監(jiān)管。第一，對全院/全庭審判質(zhì)效指標進行監(jiān)測和研判，是院庭長監(jiān)管審判工作的首要方式。一旦法院/業(yè)務(wù)庭規(guī)模偏大或案件偏多，單個法官在個案中的裁判得失難以凸顯，整體質(zhì)效指標并不能精準反饋到具體案件。實踐中雖然不乏將“面上”指標分解到個人甚至個案的做法，但一則其科學性飽受爭議甚至被中央明文禁止，二則容易導致法官成為“數(shù)字的奴隸”而舍本逐末，所以總體還是“對面不對點”。第二，院庭長監(jiān)管審判質(zhì)效的大多數(shù)指標都偏于表象化，較少實質(zhì)性地精準評價個案裁判。審判數(shù)量和效率指標（如辦案數(shù)、結(jié)案率和辦案周期等）自然無關(guān)實體裁判，就連審判質(zhì)量和效果指標（比如上訴率、改判及發(fā)回重審率、信訪率等）也不可直接與個案裁判公正性畫等號。第三，院庭長針對裁判文書和庭審質(zhì)量的日常性評查，雖然看似精準深入個案，但基本只是對照一般性標準的形式審查（比如樣式格式、文字錯漏、庭審言行和駕馭能力等），很難深入實體層面進行實質(zhì)審查。
最后，院庭長對少數(shù)個案的實質(zhì)性監(jiān)管，重在事后倒查而非事中監(jiān)管或事前預防。其一，“四類案件”確實要求院庭長加強過程監(jiān)管，但一則經(jīng)常是“以果推因”倒推認定，即在已出現(xiàn)不穩(wěn)定因素、重大社會影響、類案沖突或者違法審判投訴之后才回頭認定為“四類案件”，二則總體數(shù)量不多，且一旦貼上“四類案件”的標簽，承辦法官掉以輕心或冒險尋租的概率都極低。其二，院庭長若要啟動追究一線法官審判責任，需要首先發(fā)現(xiàn)違法審判行為、錯誤裁判或者嚴重后果。其三，院庭長針對裁判文書和庭審質(zhì)量的日常性評查，基本止步于形式審查；真正涉及證據(jù)采信、事實認定和法律適用等實質(zhì)問題的案件質(zhì)量評查，則限于改判、重審、再審、督辦、信訪及專項評查等特殊個案?？梢?，院庭長對個案實體裁判的監(jiān)管，大多屬于事后補救或追責，雖有成本優(yōu)勢，但對提升司法公信力而言，可能不如事中監(jiān)管或事前預防。尤其是考慮到違法審判行為可能存在大量未被發(fā)現(xiàn)的“黑數(shù)”，這種事后監(jiān)管的實際效果就更需要打折。
綜上可見，在司法審判越發(fā)技術(shù)化、精細化的當下，“隔斷式監(jiān)管”難免存在“對人不對案”“對面不對點”“重事后倒查輕事中監(jiān)管和事前預防”等缺陷，很難盡量逼近個案審判的程序和實體進行精準監(jiān)管，因此也難以對個別法官操弄個案的“技術(shù)性違法”形成有效制約。那么，是否有替代“隔斷式監(jiān)管”的方案呢？
二、“半精準監(jiān)管”的必要性和功能定位
從邏輯上分析，既然規(guī)范層面的“隔斷式監(jiān)管”并不理想，可能的替代方案不外乎三種：一是放棄院庭長監(jiān)管，徹底“放權(quán)”給獨任庭/合議庭。二是走向“隔斷式監(jiān)管”的對立面即“審批式監(jiān)管”，也就是回歸院庭長逐案審批的老路。三是在“隔斷式監(jiān)管”與“審批式監(jiān)管”之間尋求折中，增強前者的精準性。這幾種方案是否可行呢？
（一）“隔斷式監(jiān)管”的三種替代方案分析
首先，鑒于院庭長需要對個案審判差錯承擔最終責任，因此斷不可能“一放了之”。根據(jù)《司法責任制意見》的追責條款，基于“由裁判者負責”的邏輯，違法審判責任主要由獨任庭/合議庭自行承擔。院庭長擔責的條件較為苛刻：一是要有怠于行使或者不當行使監(jiān)管權(quán)的行為，比如越權(quán)干涉獨任庭/合議庭辦案，或者該管的“四類案件”沒管；二是要導致裁判錯誤，即出現(xiàn)錯判且與監(jiān)管失職之間存在因果關(guān)系；三是僅限造成嚴重后果的情形。但問題在于，除了業(yè)務(wù)層面的監(jiān)管責任之外，院庭長對于本院/本庭工作還負有政治責任和領(lǐng)導責任。尤其是院領(lǐng)導中的黨組成員，本身具有“管方向、管政策、管原則、管干部”的職責。業(yè)務(wù)層面的個案審判差錯，即使不涉及院庭長的監(jiān)管失職，比如該管的“四類案件”都管到位了，該關(guān)注的質(zhì)效指標也壓實了，但依然可以歸結(jié)為方向掌控不到位、隊伍管理有漏洞，所以依然可能追究領(lǐng)導責任。如此一來，院庭長必然需要關(guān)注個案審判，斷不可能借口“由裁判者負責”而“一放了之”。
其次，絕不可能回到院庭長逐案審批的老路。質(zhì)言之，覆蓋多數(shù)個案的“審批式監(jiān)管”不可行。不管是根據(jù)“讓審理者裁判”的改革原則，還是基于工作量和操作性考慮，都不可能要求院庭長對“四類案件”之外的多數(shù)個案進行實質(zhì)性監(jiān)管。尤其是在中級及以上級別法院，以及“案多人少”矛盾較為突出的城市基層法院，這一判斷既是共識也是事實。正是因此，一個必須承認的現(xiàn)實是，院庭長雖然屬于法定的行政領(lǐng)導，名義上可以既管法官又管案件，但實際上絕大多數(shù)案件都是在院庭長“全無感覺”的情況下按部就班處理完成的。尤其是對于“一把手”院長而言，盡管其法定職責是全面負責全院所有工作，但很可能很長時間都不會實質(zhì)性介入任何一個案件。全法院發(fā)出的每一份法律文書，落款都是鮮紅的法院公章，主文中都寫明“本院認為”，但幾乎都是在院長一無所知的情況下徑行發(fā)布。簡而言之，一旦全院/全庭的案件數(shù)量夠多，院庭長必然會游離于絕大多數(shù)個案的審判工作之外。
最后，如果要在“隔斷式監(jiān)管”和“審批式監(jiān)管”之間尋求折中，一般性的修補空間并不大。一是“四類案件”范圍不可能顯著擴張，甚至遠期看來還會持續(xù)壓縮。二是違法審判責任追究只能限定于少數(shù)確認違法的個案，且必然受制于違法審判行為不斷提升的技術(shù)化、精細化程度。三是審判質(zhì)效監(jiān)督、法官業(yè)績考評等宏觀監(jiān)管手段，不大可能跳出“對人不對案”“對面不對點”的思路，頂多只能進一步細化本已被詬病的過于煩瑣的考核指標，但其限度是顯而易見的。
總而言之，雖然院庭長的“隔斷式監(jiān)管”不算理想，但院庭長確有監(jiān)管個案的必要，只不過逐案監(jiān)管并不具備操作性。僅對“隔斷式監(jiān)管”的既有措施進行修補，所能監(jiān)管的個案范圍也過于有限。如此一來，要兼顧“由裁判者負責”和“讓審理者裁判”，有必要在《司法責任制意見》和《司法責任制配套改革意見》授權(quán)的既有監(jiān)管措施之外，尋求既能相對大范圍地監(jiān)管個案、又在院庭長的精力和能力范圍內(nèi)的更佳方案。對照前文的“隔斷式監(jiān)管”和“審批式監(jiān)管”概念，筆者將這種潛在的兩全其美折中方案定義為“半精準監(jiān)管”。
（二）“半精準監(jiān)管”的功能定位
第一，院庭長監(jiān)管應(yīng)當聚焦類案而非個案。在“技術(shù)性違法審判”成為主流的當下，對裁判行為的有效監(jiān)管需深入個案程序和實體層面。但囿于院庭長的精力邊界，尤其是“讓審理者裁判”的改革原則，又不可能在“四類案件”外讓院庭長大范圍直接介入個案。作為替代方案的“半精準監(jiān)管”的關(guān)鍵，是要在針對個案的“審批式監(jiān)管”和“對人不對案”“對面不對點”的“隔斷式監(jiān)管”之間，尋求針對類案進行精細化裁判指引的可行性。具體措施的重點，一是將類案劃分的標準盡量精細化、多元化，比如可用案由或罪名為標準，也可用當事人特定身份為標準，或者用特定證據(jù)類型、案件來源、社會影響等為標準。二是注重類案裁判指引方法的靈活性，比如可以直接發(fā)布類案普遍使用的裁判規(guī)則，或是要求上報特定類案審判的經(jīng)驗教訓，甚至僅僅提醒特定類案的存在及其特殊性。正所謂“具體才能深入”，只要類案標準足夠多元、足夠細化，類案指引足夠靈活、足夠有針對性，類案監(jiān)管的實質(zhì)效果基本可以接近個案監(jiān)管。
第二，院庭長監(jiān)管要尊重“隔斷墻”機制，但又不能機械性地止步于“面上”監(jiān)管。鑒于監(jiān)管權(quán)與審判權(quán)之間的“隔斷墻”是落實“讓審理者裁判”的關(guān)鍵，只應(yīng)在少數(shù)特殊個案中才允許突破。在這一前提下，要實現(xiàn)盡量面向個案的“半精準監(jiān)管”，關(guān)鍵在于重塑“管方向”和“管個案”的關(guān)系：一方面繼續(xù)堅持院庭長“管方向”的職責定位；另一方面又強調(diào)“面向個案管方向”，即不僅局限于長周期、大范圍、普適性地“管方向”，更要針對重點個案（不限于“四類案件”）提出方向性要求，但又不直接介入證據(jù)取舍、事實認定、法律適用和裁量權(quán)行使。要實現(xiàn)該目標，一是要正視個案的多樣性和特殊性，提供更具針對性的方向指引；二是要強調(diào)“管方向”的時效性和積極性。換句話說，只要“管方向”足夠及時、足夠主動、足夠有針對性，完全足以在不突破“隔斷墻”的前提下實現(xiàn)深入個案層面的監(jiān)管。
第三，院庭長監(jiān)管除落實事后追責和補救措施外，更需注重事前預防和事中監(jiān)管。前文已述，考慮到違法審判的技術(shù)化、精細化程度日益提升，尤其是濫用裁量權(quán)這種違法審判行為更具模糊性，導致事后追責一則容易遺漏大量違法“黑數(shù)”，二則寬嚴尺度很難把握，三則即便追責也會對司法公信力有所損害，因此需要重點考慮事前預防和事中監(jiān)管。鑒于針對“四類案件”的特殊措施不宜擴大適用，最好是在宏觀監(jiān)管手段上下功夫，力求融入更多的過程性、預防性因素。
對照上述三點功能定位，評估現(xiàn)行司法責任制框架提供的三種主要監(jiān)管工具，不管是違法審判責任追究、宏觀監(jiān)管還是“四類案件”監(jiān)管，似乎都很難實現(xiàn)“半精準”監(jiān)管。解決該問題的方向，可能需要跳出司法責任制框架的局限，考察法院司法實務(wù)和院庭長履職實踐中更加豐富的行為機制，分析其是否可能調(diào)和“放權(quán)”與監(jiān)管的緊張關(guān)系。筆者發(fā)現(xiàn)，我國司法傳統(tǒng)中其實廣泛存在這種“半精準監(jiān)管”機制，其中典型就是法院公文機制和例會機制。
三、公文機制和例會機制如何契合“半精準監(jiān)管”
作為法院內(nèi)部行政管理的兩種具體手段，公文機制和例會機制都具有連接上層權(quán)威意志與法院一線工作的現(xiàn)實功能。法院公文又可稱為司法文件，“是指除法律規(guī)范與司法解釋之外涉及司法系統(tǒng)組織人事、行政管理、訴訟制度運行、司法改革與法律適用等問題并具有一定約束力的規(guī)范性文件”。除涉密文件外，法院公文一般通過辦公網(wǎng)無紙化傳送，傳閱對象則根據(jù)公文內(nèi)容和閱文權(quán)限確定。法院例會包括院黨組會議、院長辦公會、院務(wù)會和庭務(wù)會等多種形式，但不包括專業(yè)法官會議和審判委員會。例會內(nèi)容以黨務(wù)工作和行政管理工作為主，一般按月或按周召開。黨組會議的參加人員為黨組成員，但非黨員領(lǐng)導班子成員一般可以列席。院長辦公會參加人員為所有院級領(lǐng)導，包括院長、副院長、政治部主任、紀檢組長和審判委員會專門委員，一些法院還包括機關(guān)黨組書記或執(zhí)行局長。由于院長辦公會與黨組會參與人員基本一致，多數(shù)時候是“套開”，即“一套人馬、一次會議、兩份記錄”。院務(wù)會是在院長辦公會基礎(chǔ)上增加各部門負責人，故有時又稱為院長辦公會擴大會議。庭務(wù)會慣例上是審判庭全員參加。雖然公文機制和例會機制在三大訴訟法和《法院組織法》中均未提及，并非法定的辦案機制，所以一般不會直接涉及個案審判，但仔細考察兩者的運行特征，卻天然具有促成“半精準監(jiān)管”、調(diào)和“放權(quán)”與監(jiān)管緊張關(guān)系的突出優(yōu)勢。
第一，公文和例會是司法審判方向、政策與原則的權(quán)威載體。一是來源權(quán)威。公文慣例上由各級法院黨組、院長辦公室或業(yè)務(wù)部門等權(quán)威主體制發(fā)，例會大多由院庭長主持，代表著正式的官方意志。二是表述嚴謹。公文發(fā)布前有嚴格的審校機制，會議講話也大多趨于嚴謹，可以大幅避免歧義和誤解。三是形式權(quán)威，一般體現(xiàn)為紅頭文件、正式講話等原則上全程“留痕”的形式，輕易不會更改。四是效力權(quán)威。相比面談、電話或辦案系統(tǒng)交流，面向全院/全庭的公文和正式講話顯然更具權(quán)威性。極端情況下，紅頭文件和會議講話甚至比上級機關(guān)的正式制度還要權(quán)威，比如一線法官常以“沒有收到文件”為由拒絕執(zhí)行已經(jīng)公開的上級規(guī)范。
第二，公文和例會均具備高度時效性，可以根據(jù)審判工作需要隨時進行方向性指導。相比一年一度的法官考評和周期性的質(zhì)效評估，公文和例會均可以隨時安排。雖然院長辦公會、院務(wù)會、庭務(wù)會等例會原則上定期召開，但若有必要均可臨時開會。出現(xiàn)需要監(jiān)管的類案或個案，均可迅速啟動。在結(jié)案之前，可以及時進行事前預防和事中監(jiān)管；結(jié)案之后可以迅速反饋。如此一來，雖然同樣是不介入個案裁判的“管方向”，但因為時間上更接近，反饋鏈條更短，內(nèi)容上更具體，公文和例會的針對性和時效性就更強，更能實現(xiàn)“面向個案管方向”的“半精準監(jiān)管”效果。
第三，公文和例會均有務(wù)實的靈活性，不必拘泥于剛性的辦案程序和嚴格的普遍性規(guī)則。首先，因為公文和例會均未規(guī)定于《法院組織法》和三大訴訟法，并非法定辦案環(huán)節(jié)或?qū)徟薪M織，因此不受訴訟規(guī)則和辦案系統(tǒng)的制約。但與此同時，公文和例會又是法院系統(tǒng)正式承認的工作機制，介入審判業(yè)務(wù)時不會被視為對案件辦理工作的不當干涉，不需要承辦人根據(jù)“三個規(guī)定”進行專門記錄。如此一來，公文和例會就成為專業(yè)法官會議和審判委員會之外，可以合法介入獨任庭/合議庭審判工作的外部機制，但又無須受到專業(yè)法官會議和審判委員會那樣的剛性約束。其次，雖然不少公文和例會都有地方性的實施規(guī)則，但一般都允許必要時便宜處理。尤其是在面向個案或類案進行裁判方向指引時，為提升針對性和時效性，完全可以靈活采用任何最有效的方式。
借助法院公文機制和例會機制對獨任庭/合議庭進行監(jiān)管，一方面僅限于裁判方向指引，未改變“隔斷式監(jiān)管”的本質(zhì)，不突破“讓審理者裁判”的底線原則；另一方面又具備足夠的靈活性、時效性和針對性，可高度接近個案層面的“審批式監(jiān)管”，能夠有效防范“技術(shù)性違法審判”，最終可在相當程度上實現(xiàn)“由裁判者負責”。那么，這種兩全其美的“半精準監(jiān)管”機制在司法實務(wù)中是否真實存在呢？如果答案是肯定的，公文機制和例會機制又是如何具體地發(fā)揮監(jiān)管效用的呢？以下試結(jié)合筆者在A市某中級人民法院（以下簡稱“A中院”）掛職擔任院長助理的經(jīng)歷，并參考此后在B區(qū)人民檢察院（以下簡稱“B檢察院”）掛職擔任檢察長助理的體驗，從實證角度稍做考察。
四、公文機制和例會機制監(jiān)管功能實證考察
2014年到2016年間，借助政法系統(tǒng)“雙千計劃”的東風，筆者曾在A中院掛職兩年，擔任院長助理一職，協(xié)助分管刑庭和研究室。作為一個不具備法官資格的掛職干部，我的主要工作并非參與辦案，而是近距離、全方位觀察法院工作的運行機制，并作為列席人員參加其間所有黨組會議、院長辦公會、院務(wù)會、刑庭庭務(wù)會、刑事專業(yè)法官會議和審判委員會。此外，作為名義上的院領(lǐng)導，A中院也授予我最大化的公文閱讀權(quán)限和檔案訪問權(quán)限，使我得以深度體會法院公文機制和例會機制的實際運作。
以2015年為例，A中院網(wǎng)絡(luò)辦公系統(tǒng)共面向全院發(fā)布280份公文，涉及審判、黨務(wù)、人事、財務(wù)、宣傳、檔案、后勤和紀檢等各個方面，其中僅10份涉及具體個案，且均為典型案例審結(jié)之后的宣傳性總結(jié)。公文來源極其多元化，上至中共中央和國務(wù)院，下至法院內(nèi)部各庭室，其中第一大來源是省高院，當年一共下發(fā)228份公文，占比超過80%。
在2015年間，A中院每周一下午“套開”黨組會和院長辦公會，共計50次。各業(yè)務(wù)庭庭務(wù)會慣例是在院長辦公會之后召開，多數(shù)時候要由分管院長安排工作；有時需要上會討論的事項不多，分管院長并不參加，庭內(nèi)人員也就是稍做溝通而已。院務(wù)會是一季度一次，議程相對較多，耗時一般半天。彼時A中院已經(jīng)設(shè)立專業(yè)法官會議，但僅在合議庭提出申請并經(jīng)分管院長同意后才召開。當年召開刑事專業(yè)法官會議共11次。審判委員會開會次數(shù)較少，且以討論死刑、無罪、抗訴案件為主。
毫無疑問，在A中院上述280份公文、上百次院庭級例會中，很少直接討論未決個案的具體審判工作。但不管是在公文還是例會中，都必然繞不開一般性的審判業(yè)務(wù)，且經(jīng)常對獨任庭/合議庭的裁判方向形成直接或間接影響。那么，這些公文和例會是如何影響個案裁判的呢？以下試以公文和例會的內(nèi)容為標準，區(qū)分三種不同的公文和例會組合，分別討論其影響個案裁判的方式和程度。
（一）政策型公文和例會：“漫灌式”引導輔之以重點提醒
A中院發(fā)至全院的280份公文中，近一半帶有明顯的司法政策屬性。一是直接轉(zhuǎn)發(fā)上級法院制定的規(guī)范性文件。二是公布本院制定的規(guī)范性文件，通常要么是細化上級既有規(guī)定，要么是將本院處理特定事宜的程序機制固定化，比如明確由哪一部門具體承擔、文書格式有何要求、需要哪一級領(lǐng)導審批等。三是轉(zhuǎn)發(fā)以“務(wù)虛”為主的領(lǐng)導講話、規(guī)劃倡議、工作方向等文件。這類公文數(shù)量繁多，平均下來幾乎每兩天一份。但就筆者觀察，不管是院庭領(lǐng)導還是一線法官，大多無須在此類公文上多費精力，一般只是迅速瀏覽并簽名表示“已閱”而已。究其原因，一是規(guī)范性文件要么早已公開，要么與多數(shù)部門業(yè)務(wù)無關(guān)，要么按慣例會于后期組織專題學習，故本院轉(zhuǎn)發(fā)無非只是從形式上確認“傳達到人”而已，實則并無必要認真研讀。二是對于“務(wù)虛”為主的公文，除院庭領(lǐng)導可能需要關(guān)注其中的關(guān)鍵導向和基本思路外，本就疲于應(yīng)付案件負擔的一線法官大多可以“視而不見”。換言之，政策型公文數(shù)量雖多，相應(yīng)的工作負擔卻并不重。
換個觀察角度，從信息溝通的效果考慮，政策型公文凸顯出兩大優(yōu)勢：一是化“會?！睘椤拔纳健?，大幅減少“以會議落實會議、以講話落實講話”的現(xiàn)場會議，有效減輕法官尤其是院庭長的會議負擔，從而為包括院庭長在內(nèi)的全院法官集中精力辦案創(chuàng)造了條件。二是政策型公文“大水漫灌”般送達法官，哪怕只是簡單瀏覽，多少也能形成一種“沉浸式”學習效果；如果我們承認“近朱者赤、近墨者黑”的心理機制，則足以期待法官會在長期的耳濡目染中產(chǎn)生思維和行動上的相應(yīng)變化。
更重要的是，政策型公文經(jīng)常會配套法院例會上的重點提醒，從而將“漫灌式”引導轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦騻€案的“半精準”引導。比如A中院在2015年“6·26”國際禁毒日前夕，先是按慣例發(fā)文強調(diào)毒品案件的審判原則，進而在院長辦公會和刑庭庭務(wù)會上專門強調(diào)幾起未結(jié)毒品案件的處理思路，包括卡準“6·26”時間節(jié)點適時宣判、裁量范圍內(nèi)從重打擊彰顯司法態(tài)度、及時提煉新聞熱點主動追求輿論效果等。又如在農(nóng)歷春節(jié)前，A中院先是轉(zhuǎn)發(fā)上級院關(guān)于服務(wù)農(nóng)民工討薪的公文，進而在院庭例會上安排對相關(guān)案件進行限時梳理、統(tǒng)一部署、快審快執(zhí)、跟進宣傳。需要再次強調(diào)的是，這些例會內(nèi)容重在“管方向”，并不直接針對具體個案的實體裁判，但顯然，這種看似“面上”的“管方向”已經(jīng)無限接近個案層面，從而成為“面向個案管方向”的“半精準監(jiān)管”。
（二）通報型公文和例會：“錦標賽”壓力下逐案“摳指標”
A中院的280份公文中，另一重要類型是通報型公文，即對考核數(shù)據(jù)、重要業(yè)績、榮譽表彰或反面典型等問題的通報。一是考核公示，比如每到月底、季度末和半年末，審判管理辦公室都會發(fā)布各部門年度目標考核完成度。以刑庭為例，諸如結(jié)案數(shù)、結(jié)案率、審判周期、一審案件人民陪審員使用率、上訴率、改判及發(fā)回重審率、“四類人員”出庭率、當庭宣判率和信訪率等主要指標，都會對比年初設(shè)定的考核任務(wù)公示其完成度。二是各部門主動匯報典型做法或工作業(yè)績，而且越是非核心業(yè)務(wù)部門往往越喜歡主動匯報。三是各級法院的表彰及懲戒“紅黑榜”，以及紀檢督查通報、案件質(zhì)量評查情況通報等。
通報型公文的功能，顯然著眼于公文系統(tǒng)作為”虛擬廣場”的價值，利用同系統(tǒng)或同單位的“圍觀效應(yīng)”，一則通過公布考核指標、典型業(yè)績等形成“錦標賽”效應(yīng)，激發(fā)法官之間、部門之間的良性競爭，二則激發(fā)“紅黑榜”上榜者在聚光燈下的羞恥心或榮譽感，并鼓勵圍觀者吸取教訓或見賢思齊。與其說這是公文信息傳遞，不如說是一種被實踐反復證明有效性的行政管理手段。只不過，如果以是否深入個案層面進行精準監(jiān)管為評價標準，這種公文機制似乎并未對一線法官形成直接有效的監(jiān)管。
相比沉默的公文機制，同樣是針對考核指標完成度，法院的例會機制卻明顯更容易“紅紅臉出出汗”，更加深入個案層面形成監(jiān)管壓力。以B檢察院每周一次的檢察長辦公會擴大會議（也即院務(wù)會）為例，除了傳達重要文件等“規(guī)定動作”，最核心的環(huán)節(jié)就是各部門負責人對照年度目標任務(wù)報告目標完成情況，尚未完成的指標還需要解釋原因并匯報工作計劃。有科室主任私下將其稱為“交作業(yè)”，承認經(jīng)常都是心驚膽戰(zhàn)。比如在2017年8月17日的院務(wù)會上，未成年人刑事檢察科科長匯報，上級院下達的年度目標任務(wù)是全年訴前非羈押率達到55%，但截至當日的數(shù)據(jù)僅為31%。檢察長馬上追問：“主要是什么原因不能取保候?qū)?？”未檢科科長解釋說，一是被追訴人涉嫌嚴重暴力犯罪（比如搶劫）的比例較高，依照當時逮捕政策很難有取保候?qū)彽目臻g；二是被追訴人中外來人口占比太大，很多案件即使想要辦理取保候?qū)彛覍僖矡o能力繳納保證金，甚至連合適的保證人也找不到。檢察長隨后指示：不管是暴力犯罪還是外來人口，都并非一概排斥取保候?qū)?，只不過條件相對苛刻而已。鑒于已到8月中旬，年度目標完成度僅過一半，有最終拖全院后腿的極大危險，所以在接下來的4個半月中，一要全力針對未結(jié)案件挖掘不批捕的潛力，做到“可捕可不捕堅決不捕”，二要未雨綢繆地做好新收案件的不捕工作，提前聯(lián)系關(guān)工委、青少年權(quán)益保護機構(gòu)等組織，探索在缺乏傳統(tǒng)保證人的前提下創(chuàng)新性辦理取保候?qū)彽目尚行?。簡而言之，用檢察長的原話說，“要一案一案地摳，一分一分地掙！”這番對話結(jié)束，筆者看到未檢科科長臉上已然冒出細微汗珠。僅在本次例會上，有類似“紅紅臉出出汗”經(jīng)歷的部門負責人還包括監(jiān)所科科長（糾正刑事執(zhí)行違法數(shù)量不夠）和控申科科長（核實舉報數(shù)量不夠）。相比之下，公訴和偵監(jiān)等部門都已超額完成階段性指標，幾位科長明顯放松很多。
借助上述例子管中窺豹，足以發(fā)現(xiàn)例會機制在行政管理和個案監(jiān)管問題上的特殊優(yōu)勢。首先，當例會將目標任務(wù)完成度納入討論，所有部門負責人一一過場，基本就等于一次現(xiàn)場考試，“有比較就有傷害”，在全院領(lǐng)導及中層干部的近距離圍觀下，業(yè)績不佳的部門負責人需要補充匯報拖后原因和補救措施，哪怕是一個走上法庭就無比威嚴的法官，依然會感到巨大的心理壓力。有意思的是，這種局面大概率是“一把手”有意為之，畢竟目標考核數(shù)據(jù)在辦公系統(tǒng)中本可隨時查詢，例會前也會專門打印給所有參會人員，但現(xiàn)場口頭匯報畢竟更有“火藥味”，更容易“傷面子”，因此才更能夠促動中層干部知恥后勇、爭當上游。其次，正如B院檢察長對取保候?qū)彴讣钠饰瞿菢?，法院院?wù)會、庭務(wù)會通常會深入類案甚至個案層面討論考核指標的得失與努力方向。也就是說，法院將目標任務(wù)分解到庭室，庭室則進一步分解到個人，個人往往不得不在每一個案件中“錙銖必較”，必要時還需要在例會中集體想辦法“摳指標”。這種飽受詬病的做“數(shù)字奴隸”的逐案排查行為，雖然根本目標是提升考核績效，但只要考核指標設(shè)計基本科學，依然可以對個案審判的程序公正性和實體正確性形成近距離的有效監(jiān)管。換言之，本來長周期、大范圍、普適性的質(zhì)效考核機制，一旦嵌入高頻率、面對面、逐案“摳指標”的例會機制，就能在很大程度上彌補“隔斷式監(jiān)管”的精準性缺陷，變成深入類案甚至個案層面的“半精準監(jiān)管”。
（三）任務(wù)型公文和例會：“麻煩案件”引發(fā)監(jiān)管契機
分析A中院的280份公文，有62份涉及對A中院或其下屬部門布置具體任務(wù)，且都有提交結(jié)果的時間和形式要求。比如2015年5月26日，省高院下文要求各中級人民法院總結(jié)打擊毒品犯罪的典型案例和有效做法，限于6月10日之前提交案例匯編、裁判要旨和經(jīng)驗總結(jié)資料，且有字數(shù)、格式等具體要求。顯然，這是為“6·26”國際禁毒日的年度宣傳工作準備資料。收文當天，分管副院長就將任務(wù)布置給兩個刑庭庭長，而庭長又迅速轉(zhuǎn)交給主要承擔毒品案件的兩個法官，法官再進一步安排給各自的助理。表面看來，這種任務(wù)型公文布置的非審判任務(wù)，一則不會直接針對個案裁判，二則主要不是針對未決案件，三則經(jīng)過“層層轉(zhuǎn)包”后大多壓在沒有審判資格的助理頭上，因此似乎并沒有監(jiān)管一線法官裁判行為的功能。但深入考察可發(fā)現(xiàn)，類似任務(wù)對梳理典型案例和有效做法的要求，一則促使法官認真總結(jié)過往的審判經(jīng)驗和教訓，二則一旦上報未決案件作為典型案例，還必須確保后續(xù)審判符合上報時標榜的典型性。換言之，雖然任務(wù)型公文的直接要求一般是上報材料，但組織材料的過程本身卻會對審判工作形成反作用，促使法官的審判行為向材料中所鼓吹的優(yōu)秀標準靠攏。
不僅如此，任務(wù)型公文的最直接效果，可能是日復一日地強化上下級法院之間及法院內(nèi)部的科層化結(jié)構(gòu)。第一，在理想的法院層級制中，上下級法院之間行政上相互獨立，僅在審判業(yè)務(wù)上存在指導關(guān)系，而且主要是通過上訴復審程序?qū)崿F(xiàn)指導。但從上述任務(wù)型公文的具體運作機制可見，在上訴審判權(quán)之外，上級法院還借助對下級法院頻繁的“任務(wù)轟炸”，實際上限定了下級法院行政事務(wù)工作的內(nèi)容。尤其是剛性的截止日期和回復形式等要求，再加上附于其上的考核因素，也讓下級法院習慣以一種“匍匐聽命”的姿態(tài)面對上級法院，進而不斷強化一種被指揮、被領(lǐng)導的自我角色定位。第二，由于任務(wù)型公文需要“落實到人頭上”，必然有賴于院庭領(lǐng)導的安排。鑒于任務(wù)有輕有重、有繁有簡，每個法官的能力和專長也各有不同，院庭長分配任務(wù)的決策既是一項藝術(shù)，也是一種頗具裁量性的權(quán)力，極端情況下還可成為“上下其手”的尋租工具。換句話說，在司法責任制改革中失去案件審批權(quán)的院庭長，借助任務(wù)型公文機制下的任務(wù)分配權(quán)，依然得以保留針對一線法官的強大權(quán)威。
再看任務(wù)型的例會機制，因為存在專業(yè)法官會議和審判委員會，黨政例會原則上不就案件審判問題安排任務(wù)，但如果出現(xiàn)需要協(xié)調(diào)院內(nèi)甚至院外資源的“麻煩案件”，就經(jīng)常需要院長辦公會來總體安排。比如2015年7月27日，A中院院長辦公會上，刑事分管院長專門提出，數(shù)天后有一起職務(wù)犯罪案件二次開庭，鑒于上月第一次開庭時合議庭成員遭到被告人家屬圍攻，場面一度非常被動，故建議加派法警力量維護庭審秩序，安排宣傳干事現(xiàn)場錄像取證，并協(xié)調(diào)屬地派出所做好支援準備。院長簡單征求意見后，當場安排分管法警、宣傳和辦公室的副職分別負責協(xié)調(diào)，并提醒刑事分管院長斟酌是否需要通知證人出庭、是否計劃當庭宣判，畢竟這些都可能激化庭審現(xiàn)場家屬的情緒。以此觀之，本來專屬于獨任庭/合議庭的審判事項，一旦涉及社會穩(wěn)定、法官安全、院內(nèi)院外協(xié)調(diào)等黨政主管范圍內(nèi)的重大問題，就需要主動尋求黨政決策機制的支持，而且必要時還會“自降身段”，犧牲個案審判的程序或?qū)嶓w公正性，維護穩(wěn)定、安全等黨政話語體系中位階更高的價值。反之，如果獨任庭/合議庭拘泥于“讓審理者裁判”，拒絕主動向黨政領(lǐng)導匯報，或者拒絕在程序或?qū)嶓w問題上妥協(xié)，輕則會被視為工作能力欠佳，重則可能被視為政治意識不強。如此一來，黨政例會雖然一般并不介入個案審判安排具體任務(wù)，但必要時可借助協(xié)調(diào)處理非審判事務(wù)的契機，強勢切入個案審判，形成對審判活動特定側(cè)面的強力監(jiān)督甚至粗暴干涉。
（四）公文機制和例會機制的意外之果：司法行政化的正負效應(yīng)
行文至此，一直都在肯定公文機制和例會機制助推“半精準監(jiān)管”的正面作用。但硬幣從來是兩面的，我們可能經(jīng)常容易忽視，在助力“半精準監(jiān)管”之外，公文機制和例會機制也難免強化法院系統(tǒng)的科層化特征，導致司法行政化的痼疾越發(fā)頑固。
第一，院庭長權(quán)威在公文機制和例會機制中不斷強化。司法責任制改革的支點之一，就是淡化院庭長與一線法官之間的上下級關(guān)系，典型措施包括取消院庭長案件審批權(quán)、授權(quán)獨任庭/合議庭自行簽發(fā)裁判文書等。如此一來，僅僅考察法院審判工作，似乎院庭長與一線法官之間已經(jīng)大致趨于平等。雙方都是案件的審理者和裁判者，區(qū)別主要在于院庭長有權(quán)力也有責任優(yōu)先承辦疑難、復雜、重大案件而已。不過，一旦將法院公文機制和例會機制納入視野，院庭長與一線法官之間的等級差異幾乎一眼可辨。首先，在政策型公文和例會中，院庭長傳達政策、解讀政策、援引政策指引裁判方向的活動，不僅形式上處于居高臨下的俯視地位，實質(zhì)上也帶有相當程度的強制性。其次，在通報型公文和例會中，院庭長不僅掌控評估、考核、獎勵和懲戒等權(quán)力，還習慣性使用公告示眾、現(xiàn)場質(zhì)問等多少“傷面子”的管理手段，使得上下級差異分外鮮明。最后，當法院通過公文或例會布置非審判任務(wù)時，院庭長因掌控任務(wù)分配權(quán)而當然形成對一線法官的權(quán)威。
第二，一線法官在疲于應(yīng)付公文機制和例會機制的過程中不斷“自我矮化”。司法責任制改革中，“讓法官專心審判”在不少法院被反復強調(diào)。然而正如上文A中院的例子一樣，平均每個工作日有1.12件面向全院的公文，每周至少分別有一次院黨組會/院長辦公會和庭務(wù)會。對于一線法官來說，雖然在法庭上獲得了更多獨立性和裁判權(quán)，但一回到辦公室，幾乎總要應(yīng)付高頻率、廣覆蓋的公文和例會，其中相當部分還需要不厭其煩地及時回應(yīng)，必要時甚至需要犧牲承辦案件的程序公正性或?qū)嶓w正確性。那些習慣性聲稱不干涉辦案的院庭長，卻幾乎每一天都在通過公文機制和例會機制展示自己的地位和權(quán)力，并時不時“半精準”地對一線法官承辦的個案進行監(jiān)管。如此日復一日、年復一年，多數(shù)法官遲早會“和自己妥協(xié)”，意識到自己只是一個龐大的科層制官僚系統(tǒng)中的一顆不算起眼的“螺絲釘”，沒有必要死死堅守“讓審理者裁判”的執(zhí)念。換言之，在公文機制和例會機制等行政管理過程中習慣于被領(lǐng)導、被指揮的法官，不大可能一穿上法袍就突然敢于堅決抵制院庭長的干涉。更可能的結(jié)果，反倒是法官心中本就脆弱的獨立觀念在遭受反復捶打后，最終習慣性地“自我矮化”，將院庭長的領(lǐng)導地位甚至干涉行為視為理所當然。
第三，不無吊詭的是，盡管上文將院庭長權(quán)威強化、一線法官習慣性“自我矮化”界定為公文機制和例會機制的負面效果，但如果僅以院庭長監(jiān)管為視角，這一不斷強化司法行政化的過程，似乎也正是“隔斷式監(jiān)管”不斷優(yōu)化為“半精準監(jiān)管”的過程。畢竟，當一線法官越發(fā)認同院庭長的地位和權(quán)力，越發(fā)接受院庭長借道公文機制和例會機制曲線實施的類案甚至個案監(jiān)管，就越能彌補司法責任制下“隔斷式監(jiān)管”的精準性缺陷，從而在更大程度上促成“由裁判者負責”。這一多少有些反常識的結(jié)果也從側(cè)面證明，司法責任制改革中以基本廢除司法行政化為前提的“隔斷式監(jiān)管”，多少有些“過猶不及”，導致“放權(quán)”之后的監(jiān)管難以到位，因此不得不在司法行政化問題上適度回調(diào)，以局限于公文機制和例會機制中的司法行政化手段實現(xiàn)“半精準監(jiān)管”。
余論
“讓審理者裁判，由裁判者負責”本是司法活動的題中應(yīng)有之義，并非天然不可調(diào)和。問題在于，如果需要依賴院庭長對一線法官辦案情況進行監(jiān)督管理來保障“由裁判者負責”，一旦不能實質(zhì)性地區(qū)分院庭長的案件審批權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)，就難免容易和“讓審理者裁判”產(chǎn)生齟齬。通過行政化監(jiān)管來保障“去行政化”改革，這一邏輯難題并非普遍的司法規(guī)律，而是我國法官監(jiān)督機制過于單薄所致。簡而言之，因為審判程序之外的制度體系并不能有效保證法官在審判中恪守公正，不得已只有依靠對法官審判活動的行政化監(jiān)管來促使法官公正審判。這多少有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的嫌疑，其效果也注定“治標不治本”。在可以期待的未來，當法官公正性的保障基本不再依賴于個案監(jiān)管，我們也就可以跳出這個邏輯怪圈。在此之前，我們必須接受這一邏輯難題作為約束條件，盡可能在有限的制度空間中尋找“相對合理”的解決方案。筆者認為，司法實務(wù)中習慣性地超越《司法責任制意見》和《司法責任制配套改革意見》明文規(guī)定的院庭長監(jiān)管措施，借道行政化的公文機制和例會機制實現(xiàn)對類案甚至個案的曲線監(jiān)管，正是這種務(wù)實的“相對合理主義”的典型體現(xiàn)。
通過上文的實證考察，一個值得特別關(guān)注的現(xiàn)象是：不管是司法改革的制度設(shè)計，還是學界對司法的研究，大多局限在正式的訴訟程序?qū)用?，未將司法活動置于法院這一龐大的科層制組織中來考察。在改革設(shè)計者和研究者的眼里，法官似乎被下意識地界定為只承擔審判工作，沒有看到法官因為身處科層制的法院之中而必然卷入大量的行政事務(wù)，更沒看到法官的審判活動也必然因此受到黨政領(lǐng)導廣泛而多元化的約束甚至干預。以當前的司法責任制改革為例，如果僅在三大訴訟法的規(guī)范框架內(nèi)分析，足以認定“讓審理者裁判”已經(jīng)基本實現(xiàn)，畢竟除“四類案件”之外，院庭長確實基本不可能在訴訟程序的軌道上介入獨任庭/合議庭的個案審判，比如不能要求審批裁判文書，也不能徑行提交討論。但問題在于，在正式的訴訟程序之外，法院內(nèi)部還有大量的行政活動，而其中不乏可以直接或間接影響個案審判者，公文機制和例會機制就是典型，尤其是在傳達司法政策、督促目標考核的時候，院庭長完全可以靈活而精準地影響個案審判。由是之故，司法改革及其研究都不能只針對“純粹的司法”，不能假設(shè)存在“純粹的法官”，而是必須正視司法審判與行政活動的深度糾纏，承認法官作為龐大科層組織中一顆“螺絲釘”的另一層身份。唯有如此，我們的改革措施和研究才是務(wù)實的、“接地氣”的。當然，不排除有人已經(jīng)看到這一現(xiàn)實，但依然天真地相信可以將法官的審判事務(wù)和行政事務(wù)截然分開，可以將一個獨立審判的法官和一個服從于院庭長的行政人員合為一體，面對同一個院庭領(lǐng)導可以同時擁有一顆既獨立又順從的心靈。筆者也希望這一期待可以成為現(xiàn)實，但不管從司法史還是個人經(jīng)驗的角度，筆者都不敢如此樂觀。
責任編輯：呂 萬
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公眾號學生編輯：陳傳文
初審：郜文風、鄺仕潔
審核：呂 萬
審核發(fā)布：黃 瑤
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