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“凸”字形的京師，分為內(nèi)城和外城，滿漢分城而居，分城而治。“旗人”均住在內(nèi)城和西郊三大營，“民人”也就是老百姓，居住在外城。 當(dāng)時的京畿地區(qū)，存在三個管理圈層。其中皇城主要屬于京師禁衛(wèi)軍系統(tǒng)，由皇帝掌控；內(nèi)城、外城以及近郊，由步軍統(tǒng)領(lǐng)和五城察院、兵馬司管理；再外圍的區(qū)域則由順天府下轄的大興、宛平二縣負(fù)責(zé)。 |
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1901年的都統(tǒng)衙門，相當(dāng)于“城屬”內(nèi)的“片警”。 |
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宣統(tǒng)三年（1911年），北京各電話局的電話交換機(jī)升級換代，通信質(zhì)量有很大提高。圖為人工交換機(jī)話務(wù)員在工作，當(dāng)時的話務(wù)員稱為“司機(jī)生”，全部為男性。直到1938年才有了女話務(wù)員。 |
如果穿越到大清的京城，有事找衙門，應(yīng)該往哪兒走？
“老北京”可能會告訴你，明、清兩代，北京的地方政府是“一府兩縣”，這“一府”指的就是順天府，“兩縣”則是以中軸路劃分的宛平縣和大興縣（不是現(xiàn)在的大興區(qū)，名字雖然沿襲，但是轄區(qū)不同）。
這里說的順天府可不是連鎖超市，作為行政單位，府比省低一級，比縣高一級，大約相當(dāng)于現(xiàn)在的市。
有段相聲叫《夸住宅》，其中甲問乙是哪里人，乙說：我是順天府。甲說：順天府是四路飛虎廳，代管二十四州縣，通、三、武、寶、薊、香、寧、霸、保、文、大、固、永、東、大、宛、涿、良、房、昌、順、密、懷、平，不知道您是哪一縣呢？
當(dāng)年的順天府，比如今的北京市管轄范圍更大，可以說是囊括了京津冀。
朝廷希望京畿能成為“首善之地”，但這里上有皇族旗人，下有平民百姓，再加上各路官員，想要管好可不容易。清朝刻意抬高了順天府尹的地位，一般知府為從四品官階，而順天府尹卻是正三品官，還擁有直接見圣的特權(quán)。老話兒說的“京官兒大三級”就有這層意思。
順天府的辦公地點(diǎn)在皇城東北角，今天的交道口東公街45號。如今，順天府府衙只剩下大堂，據(jù)說當(dāng)年堂上還掛著雍正皇帝親筆題字：“畿甸首善之區(qū)，必政肅風(fēng)清，乃可使四方觀化，非剛正廉明者，曷克勝任?！?/p>
雖名義上貴為“京官”，但順天府尹真正能管的，其實(shí)是北京城墻之外的地區(qū)，對于城墻內(nèi)的事，他能過問的并不多。
為什么說順天府管不了北京城呢？還是先看看地圖吧。
“凸”字形的京師，分為內(nèi)城和外城，滿漢分城而居，分城而治?！捌烊恕本≡趦?nèi)城和西郊三大營，“民人”也就是老百姓，住在外城。
內(nèi)城就好似一個大軍營，其中皇城內(nèi)的皇族歸“宗人府”管，旗人由步軍營管，各級官員則由所屬的衙門提供福利。順天府尹名義上和九門提督“共管”北京內(nèi)城，但九門提督是一品大員，根本不會和他商量事。
外城住的，有漢族高官也有平民。當(dāng)時外城是京師繁華之地，商賈林立，如同仁堂、月盛齋、內(nèi)聯(lián)陞等都在外城。清末以前，流民不入京，在城里居住的老百姓幾乎都是“老北京”。
旗人、民人、官員，不同群體適用不同的治理體系，在這種情況下，只以州縣來進(jìn)行單一化管理，顯然無法解決京師的多元治理需求。順天府尹雖說有三品，但處理起京城的事，也就成了“虛職”。
順天府在北京內(nèi)外城最大的政事，其實(shí)是管教育。“順天府學(xué)”作為京師的官辦學(xué)校，位于今府學(xué)胡同，比旁邊的大興縣縣衙還有名，府學(xué)胡同的名字就是根據(jù)順天府學(xué)而來。
九門提督兵馬司
在清代，京城的大街上，能看到很多木質(zhì)柵欄門放在胡同口，這其實(shí)是清代北京的城市管理制度之一。
我國古代一向“軍警不分”，軍隊(duì)一般也兼著城市治安職能。清代有三個官方機(jī)構(gòu)按區(qū)域管理著北京城的治安：內(nèi)城的步軍營，外城的巡捕營和五城兵馬司。其中，前兩個營歸一個官來統(tǒng)領(lǐng)，叫“提督九門步軍巡捕五營統(tǒng)領(lǐng)”，也就是民間所謂的“九門提督”。
由于這個職位直接關(guān)系到皇家的安危，因此歷來都由心腹大臣擔(dān)任，終滿清一朝，這個職位都沒有落到過滿人以外其他族人的手里，甚至還有不少親王親自就任此職。
在九門提督治下，基本的軍事單位叫做“汛”，皇城內(nèi)有90汛，內(nèi)城城墻上有87汛，內(nèi)城城內(nèi)有625汛，一個汛由步軍12人看管，負(fù)責(zé)地面安全。
汛之下，則有柵欄和堆拔。清代北京城內(nèi)共有柵欄兩千余座，前門大柵欄就是因?yàn)槔确克臈l的柵欄特別大，形成的特殊地名。至于堆拔也叫堆子，一般設(shè)在城里的重點(diǎn)區(qū)域，是一兩間單獨(dú)的房子，房外有兵器架，凸顯其官方身份。柵欄和堆拔類似于今天的“執(zhí)勤點(diǎn)”，有固定的“堆兵”看守。
“堆兵”管理著所轄居民，誰家生了孩子，誰家有了紅白喜事，誰眼下出了遠(yuǎn)門，誰家來了“客人”，他們俱了如指掌。除此之外，這些“堆兵”，還要維護(hù)街面的交通，預(yù)防火災(zāi)。他們白天巡街潑水，到了晚上則打更看守，也是非常辛苦。
外城分為東西南北中五城，五城下設(shè)坊，坊又設(shè)鋪或牌。全城及附近郊區(qū)共有33坊，106牌，705鋪。鋪下的百姓按照保甲制編戶，由五城察院和五城兵馬司實(shí)施著“網(wǎng)格化管理”。
當(dāng)時，北京內(nèi)外城以及近郊都是由皇家機(jī)構(gòu)——禁衛(wèi)軍、步軍統(tǒng)領(lǐng)、都察院直接管理，可以視作“直管區(qū)”。雍正年間，“直管區(qū)”有了明確的邊界，并被稱為“城屬”，可以說是最早的城市區(qū)劃。
城屬內(nèi)由多個部門、多頭管理，自然行政鏈條較長，運(yùn)行復(fù)雜。同時下發(fā)至“步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、五城、順天府”的諭令在《清實(shí)錄》《大清會典事例》中不勝枚舉，正反映出京師多頭管理的復(fù)雜狀況。
巡警衙門連衛(wèi)生防疫也管
清代后期，皇權(quán)衰落，流民入城，多項(xiàng)禁令均被突破。比如，為了永葆旗人斗志，內(nèi)城曾取締商業(yè)街區(qū)，禁開娛樂場所，但在此時，東安門外已經(jīng)成了熱鬧的定期集市。
庚子年，八國聯(lián)軍入侵北京，慈禧和光緒西逃，京城成了暫時的權(quán)力真空，城市秩序完全癱瘓。為了保證北京的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，清廷留守官員與各國占領(lǐng)軍協(xié)商，由士紳出面，組成臨時治安機(jī)構(gòu)，分區(qū)治理，后來統(tǒng)稱為“安民公所”。
“安民公所”里有中外巡警，主要職責(zé)是協(xié)助各國進(jìn)行占領(lǐng)區(qū)管理，覆蓋了人口、公共衛(wèi)生、社會治安等多個方面。這一機(jī)構(gòu)只存在了一年，但其讓中國人在屈辱中觸摸到了近代城市的管理模式。
1901年《辛丑條約》簽訂，依據(jù)喪權(quán)辱國的條款，天津竟然不允許中國人駐軍。時任直隸總督的袁世凱想出了“化兵為警”的辦法，親率3000名換了警服的新軍來到天津。洋人本來很有意見，但袁世凱解釋說，他帶來的是警察，是來維護(hù)社會秩序的，符合國際慣例。洋人沒了脾氣，中國最初的警察就此誕生。
清廷恢復(fù)對北京的統(tǒng)治權(quán)后，沿襲“安民公所”之制，在京城設(shè)立善后協(xié)巡總局，1902年又改為工巡總局。原有治安機(jī)構(gòu)除步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門予以保留外，其余各機(jī)構(gòu)全部撤銷并入工巡總局，由滿族親貴大臣毓朗、善耆管理。這一機(jī)構(gòu)除了維護(hù)治安，還增加了城市建設(shè)與管理的職能，可以說，已經(jīng)具備了近代市政管理機(jī)關(guān)的雛形。
1905年9月，載澤等五大臣出洋考察各國憲政，在火車站登車之時，突然發(fā)生了革命黨人吳樾炸車事件。清廷上下震動，袁世凱借機(jī)提出，為首都治安和皇族安全起見，倡辦警察，清査戶口，預(yù)防革命人士潛伏。于是，同年10月，巡警部在中央成立，徐世昌被任命為新成立的巡警部尚書。
徐世昌以一屆翰林身份執(zhí)掌巡警事務(wù)，本來是材非所用，但由于徐世昌曾在阻止刺客吳樾時立下大功，加之袁世凱的大力推薦，才讓一個漢人執(zhí)掌了京城防務(wù)。
該部成立之后，立即接收了北京的工巡總局，將其改組為“內(nèi)外城巡警總廳”。一年后，總廳又轉(zhuǎn)隸民政部，成為中國最早的真正具備近代意義的城市警察機(jī)構(gòu)。
由于中國的城市管理體制還沒有建立起來，于是，巡警在履職過程中不知不覺地?fù)?dān)當(dāng)起了城市管理者的角色，成了北京城的“大管家”，可說是包攬今天110、119、120、城管、環(huán)衛(wèi)、居委會大媽等各種工作。
就拿公共衛(wèi)生一項(xiàng)來說，總廳下設(shè)衛(wèi)生處，衛(wèi)生處又分設(shè)四股：清道股、防疫股、醫(yī)學(xué)股、醫(yī)務(wù)股。無論是做廣告宣傳講衛(wèi)生，還是給娼妓檢查身體，乃至推行廁所革命，事無巨細(xì)均責(zé)無旁貸。
1908年的《北京日日畫報》上有一幅 《北京大街景象》，介紹了北京的6種新事物：“槐與柳兩行碧青；設(shè)崗位指揮交通；太平童以防危險；自燃燈大放光明；石子路灑掃干凈；四輪車最走當(dāng)中?！闭緧彽难簿蔀榱舜蠼稚现匾痪?，實(shí)際上，上述列舉的6種“景象”皆是巡警的職責(zé)。
與“新政”的其他部分不同，巡警是老百姓看得見摸得著的，他們一身黃布制服，腰系寬皮帶，散腿褲子大皮鞋，手持警棍，身配東洋刀和捕繩、哨子，碰到有婦女潑灑洗衣刷鍋水時，馬上干涉，看見小孩在街上大小便，就打門叫大人出來罰款。對這種新生事物，民眾既有期待，又有揶揄，還有同情。
巡警的月收入只有七八元，和人力車夫、店鋪仆役等一樣，屬于社會的下層。清末有民謠說，“黑夜扛槍白天拿棍兒，巡警不如看街的狗，不當(dāng)巡警沒飯吃”。可見，與之前的軍人、官吏不同，巡警不再是高高在上。
最初的電燈電話自來水
對于北京的變化，外國記者顯然更為敏銳。曾任《泰晤士報》駐華首席記者的莫理循1897年剛來北京時，發(fā)現(xiàn)北京天氣熱、塵土多，給人以擁擠幽閉的不適感覺。而1911年當(dāng)他再次來到北京時，新建筑、新馬路和新組建的警察部隊(duì)都展現(xiàn)出“一個發(fā)展中城市的驕傲”。他在給布雷克夫人的信中贊揚(yáng)，“在北京，我發(fā)現(xiàn)這個城市正在變樣……”
北京變樣了，如果說管理體制是制度基礎(chǔ),那么市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)就是城市近代化的物質(zhì)基礎(chǔ)。
內(nèi)政始于道路，道路改造是城市改造的重要前提。清末，北京道路之壞，聞名于世，雨天則泥濘滿地，晴日則塵埃蔽天。1905年成立內(nèi)城、外城路工東西兩局，就是專門負(fù)責(zé)京城馬路的修建的。
為了與東交民巷使館區(qū)“接軌”，清政府從1904年起陸續(xù)修了十幾條石渣路。1909年為給慈禧出殯，在海淀一帶修路時，先用碎石填平，再灌石灰水，然后用汽碾軋平。當(dāng)時稱這種鋪路法叫“鋸子活”，受到朝野一致好評。
巡警機(jī)構(gòu)建立之后，各廳建立了清道隊(duì)，負(fù)責(zé)維護(hù)道路衛(wèi)生及整修，并在主要街道種植樹木，尤以前門大街的馬纓花最美。溝渠整修工程也同時展開，東交民巷玉河、大明壕、北新華街等溝渠均改造為暗溝。
庚子年間，為滿足軍事需要，德國軍隊(duì)架設(shè)了北京通往天津塘沽的電話線， 1904年北京第一個面向社會的電話局開業(yè)。此后，北京的電話事業(yè)陸續(xù)擴(kuò)展至南苑、香山、湯山等地。
電力照明是從宮廷開始的，西苑三海、頤和園是北京最早亮起電燈的地方。19世紀(jì)末，東交民巷使館區(qū)開始使用電燈照明。1905年，官商聯(lián)營的華商電力公司在正陽門內(nèi)的順城街成立，為官府、街道、商店的8000余盞電燈供電。到1909年，還有600多戶官員的住宅用上了電燈。
1908年，實(shí)業(yè)家周學(xué)熙引進(jìn)德國設(shè)備，創(chuàng)立“京師自來水股份有限公司”，兩年后正式向北京城內(nèi)供水。不過，自來水一出現(xiàn)就遭到山東水夫群體的聯(lián)合抵制，還有謠言說這是洋人布下的圈套，因此普及率極低。1911年，內(nèi)外城巡警總廳向市民發(fā)表了勸食自來水的白話公告，開門見山地說：“這個自來水，是奉皇上旨意辦的，全集的是中國股，全用的是中國人，不是凈為圖利啊?！?/p>
早期城內(nèi)限制商業(yè)發(fā)展，大街?jǐn)[攤無人管理，蒼蠅成群，臭氣熏天，特別是肉鋪隨便開設(shè)，血污橫流于地，更是有礙觀瞻。為了解決地攤問題，內(nèi)城巡警總廳在閑置的神機(jī)營操練場上設(shè)立了東安市場，外城衛(wèi)生局在牛街設(shè)立了第一個屠宰場。1909年出版的《京華百二竹枝詞》曾刊有“新開各處市場寬，買物隨意不費(fèi)難，若論繁華首一指，請君城內(nèi)赴東安”的小詩，說明北京商業(yè)的發(fā)展。
1906年，學(xué)習(xí)憲政的五大臣?xì)w國，并帶回各種各樣的動物，包括獅子、斑馬等。慈禧將這些動物飼養(yǎng)在三貝子親王的花園里，并將這座花園命名為“萬牲園”。1908年動物園向公眾開放，這也成了民國公園運(yùn)動的發(fā)軔。
一系列公共設(shè)施的建設(shè)，使得古都北京一改往日封閉、壓抑的氛圍，城市面貌、社會風(fēng)尚都為之一新。
北京日報 文字 孫文曄
