中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院在應(yīng)急管理這方面做了一些工作，我很榮幸把我們的工作向各位領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)一下。
重大事故應(yīng)急管理提到議事日程上是近幾年的事，尤其是SARS發(fā)生以后，這個(gè)概念才為大家所重視。實(shí)際上在“十五”科技攻關(guān)期間，在SARS之前，中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院已經(jīng)通過科技部立項(xiàng)作研究了，SARS發(fā)生以后人們認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目立得非常有前瞻性。
今天利用這個(gè)時(shí)間主要給各位領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)以下這些內(nèi)容：安全應(yīng)急管理的概念，預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備的有關(guān)問題，救援過程中的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、處置，還有時(shí)間的話把恢復(fù)重建等等都介紹一下。
一、突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的基本概念
1、突發(fā)公共事件應(yīng)急管理常用概念介紹
所謂應(yīng)急管理，只是說這個(gè)事情有可能發(fā)生，但是還沒有造成一定的后果。從事件的角度，國(guó)務(wù)院2005年發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，是以國(guó)發(fā)（2005）11號(hào)文件的形式分布的，在總體應(yīng)急預(yù)案里，對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行了界定，實(shí)際上所謂突發(fā)公共事件，就是有可能造成重大人員傷亡、重大環(huán)境污染以及重大的生態(tài)破壞等等這樣一些事件，有可能但只是還沒發(fā)生，這個(gè)總體應(yīng)急預(yù)案強(qiáng)調(diào)的是，針對(duì)這些有可能發(fā)生的事件，應(yīng)該在事件發(fā)生之前做好一定的準(zhǔn)備，要有預(yù)案，要建立應(yīng)急救援體系。2005年總體應(yīng)急預(yù)案發(fā)布以后，在國(guó)家層面上連續(xù)發(fā)布了一系列預(yù)案，即“一個(gè)總體預(yù)案、25個(gè)專項(xiàng)預(yù)案、80個(gè)部門預(yù)案”。從現(xiàn)在的資料看，全國(guó)絕大多數(shù)省已經(jīng)發(fā)布了省的總體應(yīng)急預(yù)案，有的市區(qū)、縣等也發(fā)布了當(dāng)?shù)氐目傮w應(yīng)急預(yù)案，這在整個(gè)預(yù)案體系里稱之為地方預(yù)案，這是從事件的角度來看的。
而所謂事故，按照《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，分為特別重大事故、重大事故、較大事故和一般事故。其中，每一等級(jí)事故的具體分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為（一）特別重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷（包括急性工業(yè)中毒，下同），或者1億元以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬元以上1億元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故；（三）較大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者1000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。
對(duì)于事件和事故來講，事故是形成了一定后果的，而事件是有一個(gè)預(yù)判，判斷在這個(gè)領(lǐng)域里有可能發(fā)生這樣一些事故，針對(duì)這樣的預(yù)判有必要實(shí)施應(yīng)急管理，所謂應(yīng)急就是這個(gè)事件還在可控狀態(tài)之下，提前通過一些手段來預(yù)測(cè)、分析、判斷，從而有針對(duì)性的做出安排。
而所謂的危機(jī)管理，危機(jī)也非常多，不光是安全生產(chǎn)領(lǐng)域里，危機(jī)通常認(rèn)為這件事情一觸即發(fā)、迫在眉睫，這時(shí)通常要開始危機(jī)管理，危機(jī)管理的范圍還要廣的多。有這樣的說法，事件和事故，一個(gè)是預(yù)測(cè)和預(yù)判的，一個(gè)是已經(jīng)形成一定后果。
現(xiàn)在給大家看的是2005年和2006年我國(guó)特大事故的死亡人數(shù)對(duì)比，2006年死亡的人數(shù)比2005年遠(yuǎn)遠(yuǎn)降低了，這個(gè)數(shù)據(jù)的來源是國(guó)家安監(jiān)總局網(wǎng)站。
2、突發(fā)公共事件應(yīng)急管理常用術(shù)語介紹
如何來應(yīng)對(duì)這些重大的突發(fā)事件，這里給各位領(lǐng)導(dǎo)列了這樣幾個(gè)名詞或者說是決策學(xué)里常用的一些說法，簡(jiǎn)單解釋一下。
一個(gè)是古人講的“安而不忘危，治而不忘亂，存而不忘亡”。根據(jù)國(guó)外的研究，在一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，當(dāng)它的GDP達(dá)到一定的數(shù)字的時(shí)候，往往有這樣一種趨勢(shì)，就是進(jìn)入事故的多發(fā)期。這句話實(shí)際上是提醒，現(xiàn)在雖然處在相對(duì)比較穩(wěn)定的，事故有下降趨勢(shì)的環(huán)境里，但是一定要注意，在安全生產(chǎn)的過程中，一定不要忘記危險(xiǎn)的存在，正所謂“安全是相對(duì)的，危險(xiǎn)是絕對(duì)的”。我們是對(duì)絕對(duì)存在的危險(xiǎn)采取一定的手段控制，使之在可控的范圍之內(nèi)，這種可控的范圍就是可以接受的范圍內(nèi)，才能確保安全。
下面還有幾個(gè)詞語。比如“鴕鳥效應(yīng)”，主要講這樣一個(gè)概念，就是面對(duì)存在的危險(xiǎn)不要像鴕鳥一樣，因?yàn)轼r鳥遇到危險(xiǎn)往往會(huì)把頭深深地埋到沙子里，對(duì)危險(xiǎn)視而不見，而龐大的身軀還露在外面，鴕鳥效應(yīng)提示我們，要正視存在的危險(xiǎn)，針對(duì)存在的危險(xiǎn)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)膽?yīng)急管理。“霍布森選擇效應(yīng)”就是決策學(xué)里提到的唯一選擇，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域里，針對(duì)安全生產(chǎn)狀況，唯一選擇是做好事故預(yù)防的工作，針對(duì)可能發(fā)生的事故做好應(yīng)急管理工作。
介紹這些，最終目的是想提醒各位領(lǐng)導(dǎo)，面對(duì)這樣的形勢(shì)，需要的是當(dāng)機(jī)立斷，編應(yīng)急預(yù)案，建立應(yīng)急救援體系，把應(yīng)急的事情做起來。古人也講“用兵之禍，猶豫為大；三軍之災(zāi)，起于狐疑”，大家該做的時(shí)候一定要做?！皯B(tài)度決定一切”。
3、應(yīng)急管理的過程和任務(wù)
接下來是關(guān)于應(yīng)急管理過程中的基本過程和任務(wù)。到底在應(yīng)急管理過程中有哪些事情可以做？通常對(duì)應(yīng)急管理是這樣一個(gè)看法，認(rèn)為應(yīng)急管理包括四個(gè)階段，稱為預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)，對(duì)于每個(gè)階段都有可以干的工作。當(dāng)然這是理論上的劃分，實(shí)際上應(yīng)急管理是一個(gè)系統(tǒng)，這樣的看法可以理解為一種廣義上的應(yīng)急管理?，F(xiàn)在很多人也有從狹義的角度來看，就是事故發(fā)生以后怎么辦，實(shí)際上狹義的應(yīng)急管理在四個(gè)階段里稱為響應(yīng)，就是事故發(fā)生了，如何處理。而處理的措施和方案、指揮方案等大量的工作是在預(yù)防和準(zhǔn)備階段來完成的。無論發(fā)生什么事故，如果預(yù)先有這樣一個(gè)準(zhǔn)備，就不至于手忙腳亂，所以在應(yīng)急管理的過程中，很多的功課是要在預(yù)防和準(zhǔn)備階段做的。比如說，規(guī)劃的問題，由于規(guī)劃沒有做好，導(dǎo)致了重大事故、重大人員傷亡的發(fā)生，其中包括對(duì)人員的教育、培訓(xùn)、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急資源等。這是在預(yù)防和準(zhǔn)備階段應(yīng)該做的。在響應(yīng)和恢復(fù)階段，同樣有一些對(duì)應(yīng)的工作來做。整個(gè)四個(gè)階段的工作構(gòu)成了應(yīng)急管理的任務(wù)。這是關(guān)于應(yīng)急管理的過程和任務(wù)的劃分，具體到不同的階段應(yīng)該做哪些工作，完成哪些內(nèi)容，就不詳細(xì)闡述了。這是第三個(gè)要提示各位領(lǐng)導(dǎo)的，應(yīng)急管理從廣義上講不僅是事故發(fā)生了怎么辦，因?yàn)檫@個(gè)怎么辦是需要在預(yù)防和準(zhǔn)備階段進(jìn)行的大量工作。
4、當(dāng)前應(yīng)急體系建設(shè)的現(xiàn)狀
第四個(gè)問題是關(guān)于當(dāng)前應(yīng)急體系建設(shè)的現(xiàn)狀。應(yīng)急體系的建設(shè)從2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以后開始。在應(yīng)急體系建設(shè)過程中，也形成了日常的突發(fā)事件的應(yīng)急體系，就是在日常生活中形成的、與老百姓的生活密切有關(guān)的一些體系。而作為重大事故災(zāi)難的應(yīng)急來講，現(xiàn)在所謂的管理有這樣一個(gè)說法，叫單災(zāi)種、原因型的應(yīng)急管理，就是圍繞某一個(gè)方面或者某一個(gè)災(zāi)種來建設(shè)隊(duì)伍、基地、資源等。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，礦山專業(yè)救援隊(duì)伍大概有六七萬，而專職的消防救援隊(duì)伍有十一萬多，當(dāng)然消防還有一些兼職的，一些企業(yè)的消防隊(duì)，災(zāi)種以行業(yè)部門為主來發(fā)展應(yīng)急體系。
從應(yīng)急管理體系的發(fā)展趨勢(shì)來看，現(xiàn)在的應(yīng)急管理是形成一種標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急管理體系，當(dāng)然這是從政府層面來講的。所謂標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理體系，即形成以“三制一案”為核心的應(yīng)急管理體系?！叭啤笔侵阁w制、機(jī)制和法制，“一案”是指要建立應(yīng)急預(yù)案?！叭埔话浮边€需要有一個(gè)支持保障系統(tǒng)，無論已經(jīng)發(fā)布的總體預(yù)案，還是發(fā)布的二十五個(gè)專項(xiàng)預(yù)案、八十個(gè)部門預(yù)案都有支持保障的要求，發(fā)展形成這種以“三制一案”為核心的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理體系，可以適用于應(yīng)急管理活動(dòng)的四個(gè)階段，適用于四種災(zāi)害類型，這種發(fā)展趨勢(shì)主要是從政府這個(gè)層面來講的。根據(jù)前面分析的問題，成立救援指揮中心以后一個(gè)很重要的問題就是開發(fā)一種把所有的應(yīng)急資源整合到一起的一體化的應(yīng)急模式，這是在標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急管理體系下發(fā)展的態(tài)勢(shì)。
5、有關(guān)應(yīng)急管理的相關(guān)文件
第五個(gè)問題就是剛才提到的幾個(gè)近期與應(yīng)急管理有關(guān)的文件的要求。國(guó)發(fā)2006年24號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理的工作意見》，這里提到工作內(nèi)容包括加強(qiáng)應(yīng)急管理規(guī)劃和制度建設(shè)，做好各類突發(fā)公共事件的防范工作，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力建設(shè)，制訂和完善全面加強(qiáng)應(yīng)急管理的政策、措施，努力形成全民參與的合力。安監(jiān)總局在2006年以安監(jiān)總應(yīng)急（2006）196號(hào)文的形式發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作的意見》，國(guó)務(wù)院的文件發(fā)布以后，安監(jiān)總局很快發(fā)布了在安監(jiān)生產(chǎn)領(lǐng)域如何加強(qiáng)應(yīng)急管理的文件。在2007年國(guó)辦又發(fā)了一個(gè)《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)應(yīng)急管理工作的意見》的通知，對(duì)企業(yè)的應(yīng)急管理做了一些規(guī)定和要求。2007年國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心發(fā)布了《2007年安全應(yīng)急工作的要點(diǎn)》，同樣是對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域里的應(yīng)急管理提出更細(xì)的規(guī)定。在這里列了這樣四個(gè)從2006年到2007在應(yīng)急管理領(lǐng)域里發(fā)布的文件，在這里無論是從國(guó)家的層面、政府的層面還是企業(yè)的要求，這些文件都寫得非常具體。
二、關(guān)于應(yīng)急管理中預(yù)防、準(zhǔn)備的有關(guān)問題
第二部分是關(guān)于預(yù)防與準(zhǔn)備，也就是在整個(gè)應(yīng)急管理里的前兩個(gè)階段，在這前兩個(gè)階段工作做得是否充分，對(duì)事故真正發(fā)生時(shí)響應(yīng)能否及時(shí)有效的影響是非常大的。在預(yù)防與準(zhǔn)備階段可以做得工作非常多，在這里僅介紹四個(gè)題目。
1、應(yīng)急預(yù)案的制訂
第一，在預(yù)防、準(zhǔn)備階段，要編制應(yīng)急預(yù)案。到底應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該解決什么問題？這個(gè)是首先要明確的，就是預(yù)案有沒有的問題。這里給大家?guī)讉€(gè)圖片，這是在2005年12月份在山東的煙臺(tái)和威海，從3號(hào)到21號(hào)連續(xù)下了幾次暴雪，根據(jù)報(bào)道是二百年以來從未發(fā)生過的，煙臺(tái)和威海兩市經(jīng)過共同奮戰(zhàn)，度過了難關(guān)。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，針對(duì)暴雪的預(yù)案，煙臺(tái)市有十九個(gè)專項(xiàng)預(yù)案，威海市做了三十八個(gè)專項(xiàng)預(yù)案來應(yīng)對(duì)這樣的自然災(zāi)害，在暴風(fēng)雪發(fā)生之前，像防滑、掃雪、物資儲(chǔ)備甚至對(duì)老弱病殘的預(yù)先照顧，這些工作都已經(jīng)做了。在預(yù)案里要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，是因?yàn)閼?yīng)急預(yù)案一定是要有對(duì)象的。沒有風(fēng)險(xiǎn)分析，導(dǎo)致的后果就是一個(gè)預(yù)案可以應(yīng)對(duì)所有的事件。除此以外，在預(yù)案里，要進(jìn)行應(yīng)急能力評(píng)估。要有規(guī)范化、模塊化事故指揮系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的指揮。再有還要通過演習(xí)來強(qiáng)化人們對(duì)預(yù)案的認(rèn)識(shí)，對(duì)責(zé)任、職責(zé)的認(rèn)識(shí)。
（1）預(yù)案編制
這里圍繞預(yù)案首先提供五個(gè)要點(diǎn)，第一個(gè)圍繞預(yù)案的要點(diǎn)是關(guān)于編制的問題。應(yīng)急預(yù)案的編制，從政府的角度，國(guó)家發(fā)布了總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案，各個(gè)地方也發(fā)布了地方的預(yù)案，但是很多地方的預(yù)案也都是基本參照總體預(yù)案模式，不能說這么不對(duì)，關(guān)鍵是預(yù)案的運(yùn)作一定要符合當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)特點(diǎn)、當(dāng)?shù)貫?zāi)害的特點(diǎn)，并且針對(duì)本區(qū)域的災(zāi)害或者是資源的特點(diǎn)來做出有針對(duì)性的安排。作為一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的預(yù)案，中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院作為主要起草單位去年起草發(fā)布了《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》，這個(gè)是安全生產(chǎn)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)于預(yù)案編制，在這里列了幾個(gè)預(yù)案的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，只列了個(gè)框架，看看有什么差異。這是國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，但是它作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)預(yù)案是比較宏觀的，提了一些要求，包括七個(gè)組成部分：總則、組織體系、運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急保障、監(jiān)督管理、負(fù)責(zé)、附件。這是美國(guó)西雅圖市的基本應(yīng)急計(jì)劃，實(shí)際上相當(dāng)于總體預(yù)案，里面列了這樣幾項(xiàng)內(nèi)容：災(zāi)害管理委員會(huì)的公開信、市長(zhǎng)發(fā)布的文件、市委會(huì)的決議、華盛頓州的審查文件、計(jì)劃簡(jiǎn)介、方針、風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行、責(zé)任、市長(zhǎng)特權(quán)、市委會(huì)特權(quán)、政府間的關(guān)系，另外還有一套附件。這是某企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的編制的主要框架，包括總則、企業(yè)概況、應(yīng)急計(jì)劃區(qū)、應(yīng)急組織與職責(zé)、狀態(tài)分級(jí)、響應(yīng)設(shè)施、通知方法與程序、應(yīng)急通訊、事故后果評(píng)價(jià)、應(yīng)急防護(hù)響應(yīng)行動(dòng)和應(yīng)急的補(bǔ)救行動(dòng)。這是危險(xiǎn)化學(xué)品單位應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容和要求。這個(gè)內(nèi)容是《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》里規(guī)定的，作為一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，預(yù)案要形成體系。在導(dǎo)則里強(qiáng)調(diào)，如果想要預(yù)案形成體系應(yīng)當(dāng)通過這樣一種結(jié)構(gòu)來構(gòu)成，要有總體應(yīng)急預(yù)案，還要有專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，還要有現(xiàn)場(chǎng)處置方案。無論是政府還是企業(yè)，國(guó)家都發(fā)布了這樣一些文件和規(guī)定供大家來參考執(zhí)行，具體不同政府、企業(yè)預(yù)案編制成什么樣算合適，這就要根據(jù)具體的區(qū)域、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)涉及的范圍來進(jìn)行考慮。編制完預(yù)案以后，還有一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評(píng)審。
（2）風(fēng)險(xiǎn)分析
在應(yīng)急預(yù)案編制過程中，還有一項(xiàng)重要的工作是要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。風(fēng)險(xiǎn)分析的目的是通過這樣一項(xiàng)工作，明確這個(gè)區(qū)域、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位包括哪些風(fēng)險(xiǎn)，可能發(fā)生哪些類型的災(zāi)害或事故，從而使得預(yù)案做到有的放矢。風(fēng)險(xiǎn)分析通常包括三個(gè)步驟，首先要辨識(shí)，舉個(gè)危險(xiǎn)化學(xué)品的例子，先要找出轄區(qū)里存在多少危險(xiǎn)，比如有多少重大危險(xiǎn)源，危險(xiǎn)化學(xué)品的數(shù)量有多少，儲(chǔ)存的位置，針對(duì)這些重大危險(xiǎn)源或者危險(xiǎn)化學(xué)品，有哪些應(yīng)急的手段，如有哪些資源，防護(hù)用品、救援隊(duì)伍等，這都是在辨識(shí)的階段要搞清楚的。第二個(gè)步驟是要進(jìn)行脆弱性分析，一個(gè)?；瘜W(xué)品的倉(cāng)庫(kù)建在山溝里，周圍也沒什么老百姓，這樣的話就不稱其為脆弱性了，而恰恰一個(gè)加油站就建在繁華的商業(yè)區(qū)里或者建在一個(gè)幼兒園的邊上，這個(gè)加油站或者加油加氣站一旦發(fā)生事故，造成的后果可想而知。脆弱性分析就是明確，有沒有這樣一些區(qū)域，這個(gè)區(qū)域里如果發(fā)生一些事故的話，可能造成的損失，把脆弱性的區(qū)域和人群找出來。通過風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和脆弱性分析，找到危險(xiǎn)在哪，而容易受到傷害的人群在哪，這些信息掌握之后再把事故發(fā)生的可能性、后果、嚴(yán)重程度與之結(jié)合起來，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或者風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。這項(xiàng)工作在應(yīng)急預(yù)案編制過程中，是非常核心的工作。
針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析的工作，這里看一個(gè)簡(jiǎn)單的事例。這是 “12·23”井噴的研究成果。分析井噴發(fā)生以后，在脆弱性這一方面，人群分布在哪里。通過GPS等一些調(diào)查手段，在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，把人員死亡地點(diǎn)進(jìn)行了標(biāo)注，用事故模擬的手段來分析這個(gè)井噴與當(dāng)?shù)氐臍庀髼l件、井噴的時(shí)間等之間的關(guān)系，目的是在應(yīng)急指揮過程中，如何對(duì)人群的疏散進(jìn)行指揮提供參考。事故最終造成的損失與當(dāng)時(shí)非常不利的環(huán)境條件也是密切相關(guān)的，也存在一些客觀的條件，比如這里本身是丘陵低洼的地勢(shì)，群眾分散居住，又發(fā)生在夜晚，有霧，無風(fēng)，不利于擴(kuò)散，地形復(fù)雜，交通不便，通行不暢，有這么些客觀的原因在里面。但是如果在發(fā)生之前，能對(duì)這種事故發(fā)生的狀態(tài)做一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分析的話，對(duì)于減少人員的傷亡是非常有幫助的。
（3）應(yīng)急能力評(píng)估
第三個(gè)問題是關(guān)于應(yīng)急能力評(píng)估，2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布了總體預(yù)案，提出來應(yīng)該提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力。政府到底需要什么能力來確保提高這種能力？需要哪些資源確保有一定的應(yīng)急能力？“十五”科技攻關(guān)滾動(dòng)項(xiàng)目中提出了一套城市應(yīng)急能力評(píng)估體系，也在一些地方做了試點(diǎn)，比如廣西的南寧，這個(gè)應(yīng)急能力評(píng)估體系里，包括18項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，就是考核一個(gè)政府的應(yīng)急能力從哪些角度來考慮，比如法制的建設(shè)情況、管理機(jī)構(gòu)、指揮中心、專業(yè)隊(duì)伍、專職隊(duì)伍志愿者、分析監(jiān)測(cè)預(yù)警、指揮協(xié)調(diào)、防災(zāi)減災(zāi)、后期處置等等，從這些方面來進(jìn)行評(píng)估。把18項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)細(xì)化，分為67項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，405項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，用打分的方式，組織有關(guān)專家來評(píng)定，根據(jù)前面這些狀況的描述來判斷現(xiàn)在轄區(qū)的應(yīng)急能力處于哪個(gè)水平，還有哪些方面需要加強(qiáng)和改進(jìn)。
（4）事故現(xiàn)場(chǎng)指揮體系
在預(yù)案里，要有一套規(guī)范化、模塊化的事故指揮系統(tǒng)，這個(gè)事故指揮系統(tǒng)有這樣幾個(gè)特點(diǎn)，在相同的組織結(jié)構(gòu)下，將設(shè)置、設(shè)備、人員、程序等等聯(lián)合成為一個(gè)整體，以提高事故管理的效果和效率。這套指揮體系有廣泛的適用性，可用于各種災(zāi)害的類型，適用于政府、行業(yè)管理和企業(yè)等等，這種模塊化的事故指揮系統(tǒng)用英語簡(jiǎn)稱為ICS，ICS是美國(guó)首先提出來的，叫事故現(xiàn)場(chǎng)指揮體系，這樣的事故現(xiàn)場(chǎng)指揮體系在的應(yīng)急預(yù)案里，尤其是現(xiàn)場(chǎng)處置的時(shí)候，對(duì)指揮協(xié)調(diào)是非常有幫助。
在規(guī)范化、模塊化的應(yīng)急指揮體系里，強(qiáng)調(diào)的是適度地控制幅度，或者說適度地控制范圍，一個(gè)人的能力再?gòu)?qiáng)，在這個(gè)事件中你指揮協(xié)調(diào)的人員應(yīng)該是3~7個(gè)，能力再?gòu)?qiáng)，要同時(shí)分配任務(wù)的話一般來講3~7個(gè)是最好的，而其中5個(gè)是最優(yōu)的，就是說1個(gè)人能對(duì)5個(gè)人發(fā)號(hào)施令是最好的，ICS里強(qiáng)調(diào)的適當(dāng)?shù)乜刂品?。而在現(xiàn)在的預(yù)案里，很多情況是這樣的，很多組或很多人是聽一個(gè)人指揮的，這樣不利于信息的溝通。在規(guī)范化、模塊化的應(yīng)急指揮體系里還強(qiáng)調(diào)一個(gè)，叫“一元化的指揮體系”，強(qiáng)調(diào)的是一對(duì)一的，而現(xiàn)在的例子里都存在這樣的問題。
（5）應(yīng)急演習(xí)
第五個(gè)問題是關(guān)于應(yīng)急演習(xí)。預(yù)案編完以后，當(dāng)然不希望有真正的事故發(fā)生來檢驗(yàn)預(yù)案是否有效，要組織有一定效果的演習(xí)，以幫助大家認(rèn)識(shí)他在應(yīng)急預(yù)案里所承擔(dān)的職責(zé)、責(zé)任，演習(xí)也是讓大家來復(fù)習(xí)預(yù)案，復(fù)習(xí)在預(yù)案中規(guī)定的你該怎么做，當(dāng)然是利用一些模擬的場(chǎng)景來檢驗(yàn)預(yù)案的效果。應(yīng)急演習(xí)從它的類型看可分為以下三種：桌面演習(xí)，功能演習(xí)和全面演習(xí)。桌面演習(xí)簡(jiǎn)單講的話就是針對(duì)一起假想的事件，應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)方坐在一個(gè)會(huì)議室里，大家圍在一起，針對(duì)一個(gè)沙盤或一些模擬的道具，從最初的事件開始來描述，口述一下你在該事件中應(yīng)承擔(dān)什么角色，應(yīng)急預(yù)案規(guī)定了你是哪個(gè)角色，你該怎么做，實(shí)際上就是大家口頭地復(fù)習(xí)應(yīng)急預(yù)案。功能演習(xí)是針對(duì)應(yīng)急預(yù)案里一些特定的功能來開展的，它需要涉及到一些具體的現(xiàn)場(chǎng)，比如說舉行消防演習(xí)，就是訓(xùn)練大家會(huì)不會(huì)用滅火器，真正著火了滅火器該怎么拿，怎么能讓它噴出粉末來，甚至比如說接警報(bào)警，接警后的信息應(yīng)該傳遞到哪去。第三個(gè)層次就是全面的演習(xí)，這是根據(jù)設(shè)定的場(chǎng)景以及預(yù)案的功能，所有相關(guān)的單位都來參加的，具有現(xiàn)場(chǎng)效果的演習(xí)。一般來講，一個(gè)轄區(qū)或一個(gè)企業(yè)到底做哪些方面的演習(xí)，一般認(rèn)為要采取螺旋式的上升，就是首先要做桌面的，讓大家復(fù)習(xí)預(yù)案，掌握預(yù)案，然后開展局部的功能演習(xí)，各個(gè)環(huán)節(jié)都執(zhí)行得非常好以后，再開展全面的演習(xí)。
在演習(xí)的過程中要有這樣一些現(xiàn)場(chǎng)的規(guī)則，這是要共同來遵守的，比如演習(xí)過程中所有的通話必須是以這次演習(xí)作為開頭或結(jié)束語，要讓大家清楚這是演習(xí)，不是真實(shí)事件的發(fā)生?，F(xiàn)在策劃很多演習(xí)，就要遵守這種約定，避免造成其它的問題。演習(xí)中也有一些弄假成真的情況存在，比如在“9·11”之前，香港在機(jī)場(chǎng)舉行了一場(chǎng)反劫機(jī)的演習(xí)，緊接著第二天“9·11”事件就發(fā)生了，香港機(jī)場(chǎng)馬上就把這個(gè)演習(xí)拓展成真正的應(yīng)急了，對(duì)來往與美國(guó)、以色列、阿拉伯國(guó)家的飛機(jī)進(jìn)行了嚴(yán)格的審查，甚至禁飛，這就從演習(xí)轉(zhuǎn)為真正的應(yīng)急。我國(guó)新聞報(bào)道中也有這樣一些在演習(xí)過程中弄假成真的情況，當(dāng)然一旦出現(xiàn)這種情況，就馬上轉(zhuǎn)入實(shí)戰(zhàn)，比如報(bào)道說蘇寧電器演習(xí)中本來是模擬的人員傷亡，結(jié)果真的造成了人員受傷。演習(xí)過程中要避免出現(xiàn)這樣的一些問題。
2、應(yīng)急管理體系與城市規(guī)劃
第二個(gè)問題是，除了應(yīng)急預(yù)案以外，就是所謂的城市規(guī)劃，或者說企業(yè)規(guī)劃，在這舉個(gè)例子，重慶天原化工廠氯氣泄露事故，這是當(dāng)時(shí)的一些圖片、照片，在建之前它應(yīng)該是遠(yuǎn)離市郊的，但后來隨著城市的發(fā)展，逐步為居民區(qū)所包圍，這體現(xiàn)出對(duì)一些高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)的安全規(guī)劃或應(yīng)急規(guī)劃一定要做在前頭，如果沒有做這些規(guī)劃，對(duì)后面的應(yīng)急會(huì)造成很多的問題。還有下面這起事件當(dāng)時(shí)也是很轟動(dòng)的，黑龍江牡丹江地區(qū)寧安市沙蘭鎮(zhèn)的一個(gè)小學(xué)，當(dāng)時(shí)發(fā)洪水后導(dǎo)致117人死亡，其中105人是學(xué)生，為什么會(huì)發(fā)生這樣一起事件，事后記者也做了大量調(diào)查，沙蘭鎮(zhèn)在當(dāng)?shù)乇环Q為沙蘭坑，因?yàn)樗旧淼靥幍屯?，而這個(gè)小學(xué)又恰恰建在沙蘭鎮(zhèn)比較低洼的地方，更巧的是這剛好又是沙蘭河要拐彎的地方，天降暴雨后沙蘭河上游的水就非常大，到拐彎處宣泄不暢導(dǎo)致水流漫出河堤。實(shí)際上在這之前人們對(duì)沙蘭小學(xué)校址的規(guī)劃就提出過一些問題，緊挨著河流，又在地勢(shì)比較低的地方，但當(dāng)時(shí)沒有引起大家的重視，所以實(shí)際上它本身的選址、規(guī)劃就很有問題。在預(yù)防準(zhǔn)備階段，一定要避免這樣的一些問題，如何來規(guī)劃，如何來選址，通過哪些途徑來做選址、規(guī)劃被許可，并最終確認(rèn)下來，要有這樣一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。
3、應(yīng)急物資儲(chǔ)備
第三個(gè)問題是關(guān)于應(yīng)急物資與準(zhǔn)備，時(shí)間關(guān)系只針對(duì)一些案例做解釋。西安某煤氣公司的液化石油氣泄露爆炸事故，導(dǎo)致7名消防人員、5名液化氣站的工作人員死亡，在當(dāng)時(shí)的情況下，液化氣球罐的根部發(fā)生泄露，人們僅僅能做的是用80條棉被來堵，沒有專業(yè)的堵露工具，沒有資源，導(dǎo)致液化氣泄露連續(xù)發(fā)生了幾次爆炸。鄭州煤業(yè)透水事故，實(shí)際上是成功的案例。由于采用了先進(jìn)的沖擊鉆和窺測(cè)手段，最后被困的礦工成功獲救?，F(xiàn)在有這樣一種認(rèn)識(shí)，在當(dāng)前的應(yīng)急管理過程中，針對(duì)可能發(fā)生的事件，有沒有資源、有沒有手段是決定應(yīng)急救援能否成功的關(guān)鍵條件之一。如果事先有這樣一個(gè)準(zhǔn)備，可能發(fā)生事故以后人員的傷亡就沒有這么嚴(yán)重，而如果沒有這些資源，應(yīng)急救援取得成功的概率就大大降低。
4、應(yīng)急管理體系的其它方面
從宣傳教育來講，有句話叫“行為體現(xiàn)素質(zhì)，素質(zhì)決定命運(yùn)”，比如下面這個(gè)例子，7歲女孩勇救父母，事情發(fā)生在深圳，7歲孩子發(fā)現(xiàn)父母在家煤氣中毒以后，她的做法就體現(xiàn)了她的素質(zhì)非常高，首先是把閥門關(guān)掉，把窗戶打開，然后拿她爸爸的手機(jī)到門外邊去打電話，打110和120，最終把父母從死神邊拉回來。還有很多大的事故，都出了這樣的問題，沒有這樣的素質(zhì)，沒有經(jīng)過這樣的宣傳教育，最終導(dǎo)致的事故后果就非常嚴(yán)重。這是應(yīng)急救援里關(guān)于科普宣教的內(nèi)容。
關(guān)于監(jiān)測(cè)預(yù)警，是從國(guó)家總體預(yù)案到專項(xiàng)預(yù)案到部門預(yù)案，以至于到企業(yè)預(yù)案都是一直在強(qiáng)調(diào)的。這里舉個(gè)關(guān)于預(yù)警信息發(fā)布的例子，京廣橋的坍塌事件，政府在第一時(shí)間通過短信等手段把這個(gè)信息發(fā)布出來，避免了比如說交通堵塞的問題。在整個(gè)事件的處理過程中，如果我們的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)在信息發(fā)布方面有一些預(yù)先的考慮，那么在應(yīng)急管理過程中對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的控制和處置都會(huì)非常有效。
