隨著改革開放以來經(jīng)濟與社會轉型的不斷推進，我國當前已經(jīng)進入了風險社會。尤其是對于超大城市而言，面對由復雜人口結構和復雜社會利益關系而來的現(xiàn)代治理風險問題，以及由此而來的公共沖突挑戰(zhàn)，探索并建立起方法與制度相統(tǒng)一的超大城市公共沖突化解體系，不僅是矛盾多發(fā)期維護社會穩(wěn)定，優(yōu)化社會治理系統(tǒng)的需要，更是提升超大城市包容性和競爭力，實現(xiàn)超大城市長期發(fā)展與穩(wěn)定的需要。
在此背景之下，近日由同濟大學、北京航空航天大學和上海市行政管理學會主辦的第六屆公共沖突治理學術研討會在上海召開，會議就超大城市的公共沖突化解進行了專題研討。經(jīng)過兩天的專家研討，我們經(jīng)過梳理總結認為，由于公共沖突事件的復雜性以及城市治理的系統(tǒng)性特征，超大城市的公共沖突化解，需要方法但更需要建立起包容性的制度體系。這也就意味著，超大城市的公共沖突化解，應該是包含宏觀、中觀和微觀三個層次的彈性治理體系，并具體表現(xiàn)為宏觀層面的“使命-擔當”責任分擔系統(tǒng)，中觀層面的“決策-執(zhí)行”交流互動系統(tǒng)，和微觀層面的“回應-修正”政策優(yōu)化系統(tǒng)。
宏觀層的“使命-擔當”責任分擔系統(tǒng)
“使命-擔當”責任分擔系統(tǒng)就是要求我們充分認識到我國當前所處的歷史背景與時代背景，明確當前遇到的問題都是發(fā)展中所必要經(jīng)歷的問題這一基本假定，主動探索超大城市公共沖突化解的可行路徑。
對于超大城市公共沖突化解制度體系建設而言，“使命-擔當”的責任分擔系統(tǒng)具體來說就是要按照公共沖突化解“溝通-處置-安撫”的基本流程，首先建立起主要負責領導的責任擔當機制，在遇到問題時由主要負責領導及早出面，通過盡快成立應急指揮小組的方式，協(xié)同政府各個相關部門，建立起快速反應的公共沖突回應機制，以此為公共沖突的化解贏得準備時間。另一方面，相關主管部門也應立足于部門職責，充分發(fā)揮本部門的專業(yè)優(yōu)勢，在公共沖突爆發(fā)前能夠通過已有治理網(wǎng)絡及時發(fā)現(xiàn)問題，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)；在公共沖突化解中能夠發(fā)揮本部門的專業(yè)優(yōu)勢，針對各個利益相關主體給予專業(yè)化的處置方案；在公共沖突化解后則能依靠既有治理網(wǎng)絡和部門專業(yè)優(yōu)勢，高效地制定并實施公共沖突化解事后恢復政策。
中觀層的“決策-執(zhí)行”交流互動系統(tǒng)
超大城市的公共沖突化解，除了建立起“使命-擔當”的責任分擔系統(tǒng)之外，更需要一套科學高效的“決策-執(zhí)行”交流互動系統(tǒng)。具體來說就是按照超大城市治理多維性、交互性和復雜性的基本特征，在落實超大城市治理精細化過程中建立起以部門協(xié)同為主要方法的高效的公共政策“決策-執(zhí)行”系統(tǒng)。具體而言，在公共沖突化解中，高效的決策執(zhí)行系統(tǒng)應是包括一個中心和三個輔翼（執(zhí)行機構、技術機構和監(jiān)督機構）的“一體三翼”政策執(zhí)行跨部門協(xié)同網(wǎng)絡。
建立起“決策-執(zhí)行”交流互動系統(tǒng)，并在此基礎之上發(fā)展出專業(yè)高效的公共沖突解決模式，對于超大城市的公共沖突化解具有重要的現(xiàn)實意義。這是因為，一方面，科學高效的“決策-執(zhí)行”交流互動系統(tǒng)通過構建協(xié)商平臺，能夠有助于各部門在政策制定中充分發(fā)揮各個部門的專業(yè)優(yōu)勢，最大限度地在公共政策執(zhí)行前期吸收各個利益相關方的意見和建議，并在綜合各方意見的基礎之上實現(xiàn)政策制定的前期優(yōu)化，從而最大限度地避免了由于公共沖突處置政策不當而引發(fā)的“二階沖突”問題。另一方面，科學高效的“決策-執(zhí)行”交流互動系統(tǒng)也有助于在公共沖突化解過程中，以及公共沖突化解之后的政策環(huán)境修復中打破部門間的體制張力，在推進政策制定和執(zhí)行的跨部門協(xié)同網(wǎng)絡建設過程中，為公共沖突的解決提供系統(tǒng)化解決方案，在照顧到各個利益相關主體需求的前提下，構建起新型的政府與社會關系，為預防公共沖突事件發(fā)生再設一道門檻?？偨Y而言，高效的“決策-執(zhí)行”交流互動系統(tǒng)，可以為公共沖突化解提供一套中觀方案，并在此基礎之上為公共沖突事件的快速化解提供可行方案。
微觀層的“回應-修正”政策優(yōu)化系統(tǒng)
面對社會公共事務的日益復雜以及政府能力的有限性等特征，回應性治理已經(jīng)成為當前應對公共沖突問題的主要策略。回應性治理是指在國家治理資源有限的情況下，政府需要將資源集中起來以推動國家的現(xiàn)代化進程，但在這一過程中，為了避免國家同人民群眾的脫節(jié)，掌握資源的政府會對公眾的需求做出快速反應的治理邏輯。回應性治理作為一種問題推動型的改革策略，落實到公共沖突化解中需要建立兩個機制。
第一，不同利益主體區(qū)別對待機制。一方面要區(qū)別公共沖突中的不同利益相關主體，分析他們的不同訴求，區(qū)分哪些群體有核心訴求，哪些群體有相關訴求，哪些群體是無利益相關群體，以此制定具有針對性的回應策略，并在此基礎之上建立起公共沖突化解的對話機制，并在對話回應中修正已有政策漏洞。另一方面，區(qū)分不同利益相關主體的利益訴求，既是落實公共沖突應對政策，解決當前公共沖突的需要，同時也有助于為后期的公共政策的修訂和優(yōu)化做好準備，從而在更大程度上發(fā)揮公共沖突的表達和協(xié)商功能。
第二，多層次政策執(zhí)行回饋機制。在超大城市公共沖突化解中，多層次政策執(zhí)行回饋機制既包含超大城市市一級政府的“政策制定-政策咨詢-政策修訂”回饋機制，以此保障公共沖突化解政策制定的科學性與合理性；也包含區(qū)一級政府的“政策細化-政策執(zhí)行-政策修訂”回饋機制，以此保障公共沖突化解政策制定與政策執(zhí)行的連結順暢；還包括街道一級政府派出機構的“政策評定-政策落地-政策修訂”回饋機制，以此保障公共沖突化解政策能夠切實落地。多層次的政策執(zhí)行回饋機制不僅有助于建立起多層次的公共沖突預防機制，將小矛盾化解在社區(qū)和街道，將問題解決在基層；還有助于在公共沖突的化解中提升超大城市社會治理的系統(tǒng)性和有效性，并在此過程中提升超大城市的治理現(xiàn)代化水平。
綜合來說，超大城市的公共沖突化解方略就是以治理現(xiàn)代化為背景，一方面探索公共沖突化解的有效處置方法，以快速有效地解決問題；另一方面也要構建起超大城市社會治理精細化和矛盾調(diào)處的制度體系，將公共沖突的化解納入到制度的框架之內(nèi)。具體而言也即立足于在改革發(fā)展過程中公共沖突事件不可避免這一客觀事實，建立起主管領導掛帥及時處理，相關部門協(xié)同跟進，其他部門支持輔助的分層次問題解決機制，并在此基礎之上探索具有中國特色的超大城市公共沖突化解制度體系。
薛澤林，上海社會科學院政治與公共管理研究所助理研究員
孫榮，同濟大學經(jīng)濟與管理學院公共管理系教授
主編：王多
題圖 圖片編輯：雍凱
