來源 | 《人民論壇》及人民論壇網(wǎng)（rmltwz）
作者 | 中國政法大學(xué)黨規(guī)研究中心主任、教授、博導(dǎo) 柯華慶
黨的十八屆四中全會研究了全面依法治國重大問題，首次將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨的十八屆六中全會研究了全面從嚴(yán)治黨重大問題，制定了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》。
為了進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，2019年8月30日黨中央對2012年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（下文簡稱《制定條例》）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（下文簡稱《備案規(guī)定》）予以修訂?！吨贫l例》和《備案規(guī)定》的制定和發(fā)布，使中國共產(chǎn)黨有了第一部正式的、公開的“立法法”，對提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和完善黨內(nèi)法規(guī)體系起著至關(guān)重要的作用。
黨內(nèi)法規(guī)是不是法律？
一般而言，規(guī)范性、制度性、強制性是法律的三個特點。規(guī)范性就是服務(wù)于或者意味著服務(wù)于作為一種人類行為的指導(dǎo)。制度性就是法律的適用和法典化在很大程度上通過特定制度來實現(xiàn)或規(guī)定。強制性是指法律的服從和適用是由國家強制力提供內(nèi)在保障的。每一種法律體系的理論都必須解釋法律的三個特點。黨內(nèi)法規(guī)毫無疑問是法律。
黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動，具有規(guī)范性。黨內(nèi)法規(guī)依靠黨的紀(jì)律保證實施，具有強制性，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第六條明確規(guī)定政法工作“堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)”，《中國共產(chǎn)黨章程》明確宣示“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，《中華人民共和國憲法》總綱第一條明確規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，所以不僅黨內(nèi)法規(guī)，而且黨的各種決定、通知、意見和建議不同于一般組織的建議之類，其最突出的特點是經(jīng)過黨內(nèi)法規(guī)處理的黨員有違法犯罪行為的可以直接移交司法機(jī)關(guān)，建議司法機(jī)關(guān)處理的都會得到處理，具有強制約束力。黨的十八大以來堅持全面從嚴(yán)治黨和依規(guī)治黨背景下，通過黨領(lǐng)導(dǎo)一切的體制機(jī)制保證黨內(nèi)法規(guī)的適用和實施，彰顯了其制度化的特點。
黨內(nèi)法規(guī)的道德性與法律性
黨內(nèi)法規(guī)適用于黨員和黨組織，國家法律適用于公民及其組織，為什么黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該嚴(yán)于國家法律呢？梳理這一問題的核心在于，厘清黨內(nèi)法規(guī)的法律性與道德性。
法律與道德不是完全對立的關(guān)系，而是層層遞進(jìn)的關(guān)系。道德規(guī)范與法律規(guī)范都建立在價值觀基礎(chǔ)上，有效的法律秩序必須以共同體的最低道德觀念為前提。富勒將法律稱為“義務(wù)的道德”，而將道德稱為“愿望的道德”。愿望的道德是善的生活的道德，是卓越的道德以及充分實現(xiàn)人之力量的道德。義務(wù)的道德確立了使有序社會成為可能或者使有序社會得以達(dá)致其特定目標(biāo)的那些基本規(guī)則。富勒對義務(wù)的道德和愿望的道德的區(qū)分是絕對化的二元劃分，現(xiàn)實情況并非如此。
我們可以將富勒對義務(wù)的道德和愿望的道德的劃分?jǐn)U展為多層級的義務(wù)的道德和愿望的道德，就像一個人的奮斗從最低臺階到更高臺階的不斷攀登，每一次的奮斗目標(biāo)相當(dāng)于愿望的道德，成功之后就成為像義務(wù)的道德一樣的起點，層層遞進(jìn)，不斷攀升。法律與道德的關(guān)系就是這種相對的層層遞進(jìn)關(guān)系。
國家法律與黨內(nèi)法規(guī)是金字塔式結(jié)構(gòu)。國家規(guī)定所有國民必須遵守法律（也就是義務(wù)的道德），這樣的法律是國法，同時國家提倡國民遵守道德（也就是愿望的道德），這樣的道德可以稱為“國德”。國德是國民自愿遵守的，但并不排除其中一類人自我選擇必須遵守其中部分國德，此時部分國德就成為部分人的法律（所有人的愿望的道德成為了部分人的義務(wù)的道德），黨內(nèi)法規(guī)就是這樣的法律。
共產(chǎn)黨員是自愿選擇加入共產(chǎn)黨、經(jīng)過組織嚴(yán)格考察最后宣誓入黨的?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第二條第二款規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨黨員必須全心全意為人民服務(wù)，不惜犧牲個人的一切，為實現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身”。一般黨內(nèi)法規(guī)對于一般國民來說是愿望的道德，但對黨員來說則是義務(wù)的道德。黨內(nèi)法規(guī)又可以區(qū)分為黨法和黨德，黨法是所有黨員的義務(wù)的道德，是必須遵守的，黨德是黨員的愿望的道德，是自愿遵守的。對于黨員來說，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》中規(guī)定的“黨員廉潔自律規(guī)范”都是黨員必須做到的，是黨法。對于一般黨員來說，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律規(guī)范是愿望的道德，是黨德，但對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部來說，則是義務(wù)的道德，是黨法。黨內(nèi)法規(guī)中有針對一般黨員的、黨員干部的和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的，實現(xiàn)“添一個身份則多一份規(guī)矩”。
黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性與變革性
“法律必須穩(wěn)定，卻不能靜止不變?！比绻f龐德的這句話表達(dá)了變革時期法律被動應(yīng)對社會變化的事實，那么社會主義法律的變革性是其主動性的本性，因為共產(chǎn)黨是一個以實現(xiàn)共產(chǎn)主義偉大理想為使命的使命型政黨。通過黨內(nèi)法規(guī)的變革來實現(xiàn)國法的變革是社會主義法治的基本特征。
共產(chǎn)黨是使命型政黨，共產(chǎn)黨的使命包括領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級革命奪取政權(quán)和實現(xiàn)共產(chǎn)主義。共產(chǎn)黨與一般無產(chǎn)階級政黨相同的地方在于通過革命奪取政權(quán)?！豆伯a(chǎn)黨宣言》明確宣示：“在實踐方面，共產(chǎn)黨人是各國工人政黨中最堅決的、始終起推動作用的部分；在理論方面，他們勝過其余無產(chǎn)階級群眾的地方在于他們了解無產(chǎn)階級運動的條件、進(jìn)程和一般結(jié)果。”
共產(chǎn)黨的最終目標(biāo)是解放全人類和實現(xiàn)共產(chǎn)主義，與資產(chǎn)階級政黨不同在于它不僅是為了執(zhí)政，而且是為了通過不斷的社會革命和自我革命領(lǐng)導(dǎo)人民走向解放。共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大目標(biāo)決定共產(chǎn)黨既不能保守自己的利益也不能停滯不前，只有通過不斷的自我革命來逐步消滅階級解放全人類最終實現(xiàn)共產(chǎn)主義。所以社會主義法治不同于資本主義法治以保持穩(wěn)定為特征，而是為了階級和國家消亡，為了消滅自身，最終實現(xiàn)共產(chǎn)主義。
黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的關(guān)系
黨內(nèi)法規(guī)是法律，那么黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的關(guān)系就是一個不可回避的問題。2012年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)定義是：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”
黨建包括思想建黨和制度治黨。思想建黨是理論上的和信念上的，制度治黨要求規(guī)范化和強制約束力。黨中央強調(diào)全面從嚴(yán)治黨和依規(guī)治黨必然要求對黨的建設(shè)進(jìn)行規(guī)范，對黨的建設(shè)進(jìn)行規(guī)范的法規(guī)稱為“黨內(nèi)法規(guī)”是合理的。領(lǐng)導(dǎo)是一種關(guān)系，涉及領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者，中國共產(chǎn)黨與中華人民共和國、中國共產(chǎn)黨與中國人民、中國共產(chǎn)黨與民主黨派等都是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；同時，黨中央在制定黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度時都會征求非黨主體的意見和建議，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》就征求過民主黨派、無黨派、工商聯(lián)等非黨主體的建議。
黨導(dǎo)法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)是兩種不同性質(zhì)的法規(guī)。黨的關(guān)系涉及內(nèi)部關(guān)系和對外領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，黨的對外領(lǐng)導(dǎo)與黨的對內(nèi)治理是兩種不同性質(zhì)的工作，規(guī)范黨的對外領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)即黨導(dǎo)法規(guī)，規(guī)范黨的對內(nèi)治理的法規(guī)即黨內(nèi)法規(guī)。黨導(dǎo)法規(guī)既是保證黨與人民群眾血肉聯(lián)系的規(guī)則，也是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一的規(guī)則?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”。
黨導(dǎo)法規(guī)使黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)有規(guī)可循，是黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的法律依據(jù)。黨導(dǎo)法規(guī)是黨制定政策的規(guī)范依據(jù)，黨的政策以黨導(dǎo)法規(guī)為制定依據(jù)，引導(dǎo)著國家法律變革，使黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志、國家法律。中國共產(chǎn)黨通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范作為領(lǐng)導(dǎo)黨的自身，然后通過黨導(dǎo)法規(guī)領(lǐng)導(dǎo)其他民主黨派、無黨派和社會團(tuán)體，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義的基本特征。無論如何，黨中央將規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的法規(guī)稱為“黨導(dǎo)法規(guī)”，既有法理依據(jù)也有現(xiàn)實意義。
現(xiàn)有中國特色社會主義法律體系包括黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系，中國特色社會主義法律體系還應(yīng)將黨導(dǎo)法規(guī)體系納入其中。黨內(nèi)法規(guī)是黨的內(nèi)部治理的制度化和法治化，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律從制度上保證黨的先進(jìn)性，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)和唯一執(zhí)政就具有了正當(dāng)性；國家法律是全國人民共同意志的法律化；黨導(dǎo)法規(guī)則是連接黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的“樓梯”。中國共產(chǎn)黨應(yīng)該依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、依據(jù)國家法律治國理政、依據(jù)黨導(dǎo)法規(guī)領(lǐng)導(dǎo)國家和人民。依法治國是依據(jù)國家法律治國，依規(guī)治黨是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)治黨，依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)是依據(jù)黨導(dǎo)法規(guī)領(lǐng)導(dǎo)。依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)使依法治國和依規(guī)治黨實現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一，黨導(dǎo)法規(guī)使依法治國和依規(guī)治黨實現(xiàn)了一體化。因此，黨導(dǎo)法規(guī)是正當(dāng)化、規(guī)范、改善和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然選擇。
《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確了黨內(nèi)法規(guī)的效力等級。第三條明確規(guī)定“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)”，可以說黨章是黨規(guī)中的“憲法”。第五條通過對黨內(nèi)法規(guī)的名稱區(qū)別來區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)的所規(guī)范的內(nèi)容：
“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則。
黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。
準(zhǔn)則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定。
條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。
規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定。
中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，可以使用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則的名稱?！?/p>
黨規(guī)與國法之間的協(xié)調(diào)一致是法律體系的根本要求，在效力等級上不能采取含含糊糊的態(tài)度，而是需要構(gòu)建一個以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、以黨章為核心的社會主義法律效力體系。
