摘要：新桂系為強(qiáng)化其對(duì)廣西少數(shù)民族鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，強(qiáng)力推行“三位一體”制度，要求各村（街）實(shí)行村（街）務(wù)公開。這在中國近現(xiàn)代史上仍為一大創(chuàng)舉。其村務(wù)公開的內(nèi)容廣，要求高，影響大。在對(duì)村民自主選舉村（街）長的規(guī)定上，雖然其形式遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于內(nèi)容，甚或完全流于形式，但其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)我們目前實(shí)行村民自治中的村務(wù)公開具有較大的借鑒意義
關(guān)鍵詞：新桂系 村務(wù)公開 啟示
The Open Rural Government Administration of The New Guixi and Its Enlightenment
Abstract: In order to strengthen the ruling of Guangxi minority rural society, the new Guixi carried out a kind of new policy ---the open rural government administration. It blazed new trails in the modern history of China. Although its form was much more than its substance, it can be also used for reference in our rural reforms today.
Key words: the new Guixi the open rural government administration enlightenment
一、新桂系實(shí)行村務(wù)公開的歷史背景
20世紀(jì)30年代初，在蔣桂戰(zhàn)爭中失敗后退回廣西以求自保的新桂系，痛定思痛，方意識(shí)到立足廣西、固本強(qiáng)基、加強(qiáng)本省建設(shè)的特殊重要性。為了重振旗鼓，他們采取先治內(nèi)后圖外的策略，勵(lì)精圖治，提出“建設(shè)廣西，復(fù)興中國”的口號(hào)，開始著手廣西本省建設(shè)。于1932年第一次公布《廣西施政方針及進(jìn)行計(jì)劃》。其目標(biāo)是“統(tǒng)一政令，澄清政風(fēng)，整頓行政系統(tǒng)，安定社會(huì)秩序，恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)?！?934年3月27日，廣西黨政軍聯(lián)系會(huì)議又通過了《廣西建設(shè)綱領(lǐng)》。具體確定廣西省內(nèi)建設(shè)方針為：“自治、自給、自衛(wèi)”的“三自”政策（即“政治自治、經(jīng)濟(jì)自給、軍事自衛(wèi)”）和政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事“四大建設(shè)”綱領(lǐng)。同時(shí)，還決定采取“寓兵于團(tuán)、寓將于學(xué)、寓征于募”的“三寓”方針。
1931年8月，新桂系設(shè)立“第一訓(xùn)政區(qū)”，劃桂林、興安、全縣、灌陽、靈川、平樂、富川、恭城、鐘山、賀縣等十個(gè)縣為試點(diǎn)，進(jìn)行鄉(xiāng)村改造和建設(shè)。1932年9月，廣西省政府頒布《廣西各縣甲村街鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)編制大綱》，飭令各縣調(diào)查登記戶口，劃定鄉(xiāng)村行政區(qū)域，編組戶甲，確定戶籍。以十戶為一甲，十甲為一村（街），十村（街）為一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的原則，建立鄉(xiāng)村行政組織。甲設(shè)甲長一人，村（街）設(shè)村（街）公所和村（街）長一人，副村（街）長一至二人；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長一人，副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長一人。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與縣之間，大縣（轄20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上）得設(shè)區(qū)。區(qū)設(shè)區(qū)署，代表縣政府督導(dǎo)區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政務(wù)。1934年全省基本完成鄉(xiāng)村行政編組工作。
鄉(xiāng)村行政組織建立后，新桂系為進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，將原來散漫的社會(huì)力量統(tǒng)一起來以鞏固其在廣西的統(tǒng)治根基，獨(dú)創(chuàng)了一套當(dāng)時(shí)有別于全國各省的“三位一體”制度，將國家行政權(quán)力延伸到了縣以下的鄉(xiāng)村。1934年6月，廣西黨政軍聯(lián)系會(huì)議通過《各縣辦理村（街）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民團(tuán)后備隊(duì)村（街）國民基礎(chǔ)學(xué)校鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心學(xué)校及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（街）公所之準(zhǔn)則》，正式確定了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（街）公所“三位一體”的制度。其主要內(nèi)容包括：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（街）兩級(jí)必須設(shè)置三個(gè)主要機(jī)關(guān)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心國民基礎(chǔ)學(xué)校，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民團(tuán)后備大隊(duì)大隊(duì)部；在村（街）是村（街）公所，村（街）國民基礎(chǔ)學(xué)校，村（街）民團(tuán)后備隊(duì)?！?“從人事方面說，就是一人三長制度，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長兼中心國民基礎(chǔ)學(xué)校校長、民團(tuán)后備大隊(duì)長；村（街）長兼國民基礎(chǔ)學(xué)校校長、民團(tuán)后備隊(duì)隊(duì)長”。“從事務(wù)方面說，就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所、中心國民基礎(chǔ)學(xué)校、民團(tuán)后備大隊(duì)三機(jī)關(guān)合并辦公”，“從工作的性能方面說，則是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（街）公所為中心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，運(yùn)用民團(tuán)的組織力量推動(dòng)建設(shè)，以基礎(chǔ)學(xué)校實(shí)施教育，以教育的力量輔助建設(shè)工作的進(jìn)行，而統(tǒng)一于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（街）長的掌握之下。”[1]（P234）這一制度是在民國原來的保甲制度基礎(chǔ)上建立起來的。廣西的保甲編制是：按每區(qū)萬戶，每鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）千戶，每村（街）百戶，每甲十戶為原則，把全省編為“二千三百一十二鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），二萬四千零六十八村（街），二十五萬四千二百零四甲?！盵2]（P17）新桂系聲稱“三位一體”制度有四個(gè)好處：一是權(quán)力集中，推行一切都很容易。以避免“會(huì)而不議，議而不決，決而不行”。二是一村之中有能力的人很少，三種服務(wù)，分開要選三個(gè)稱職的人較難，選一個(gè)人較易。三是三個(gè)機(jī)關(guān)由一人主管，事務(wù)上三個(gè)機(jī)關(guān)的人可以互助。四是地方財(cái)政困難，用三個(gè)人就要三個(gè)人的開支，用一個(gè)人來兼三種職務(wù)，兼職不兼薪，可以節(jié)省經(jīng)費(fèi)。[3]（P78）通過“三位一體”制度，廣西地方基層組織十分嚴(yán)密，政令暢通，故有“模范省”之美譽(yù)。
二、村（街）民大會(huì)及村（街）長的選舉
新桂系在構(gòu)建“三位一體”鄉(xiāng)村管理體制的同時(shí)，推行地方自治辦法。1935年，國民革命軍第四集團(tuán)軍總司令部及廣西省政府民政廳、教育廳、團(tuán)務(wù)處聯(lián)合編印《鄉(xiāng)村工作須知》下發(fā)各縣，以指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)。聲稱“現(xiàn)在我們廣西底自治工作是從最下層做起的，只有這樣底做法，才是使人民依據(jù)法律管理地方政治，使人民團(tuán)結(jié)互助辦理地方事務(wù)底真義?！盵4]（P6）新桂系當(dāng)局早在1933年就制定了《廣西各縣村（街）公所組織簡章》和《廣西各縣村（街）務(wù)會(huì)議規(guī)則》。[5]（P52）其中簡章規(guī)定：村（街）公所各設(shè)村（街）長一人，綜理全村（街）事務(wù)。設(shè)村（街）副一人至三人，協(xié)理全村（街）事務(wù)。正副村（街）長由本村（街）內(nèi)甲長在指定合格人員中由村民投票倍選產(chǎn)生。村（街）設(shè)村（街）務(wù)會(huì)議，議決全村（街）自治事項(xiàng)及村（街）款項(xiàng)之收支保管。
1936年12月18日，廣西省政府公布《廣西各縣村（街）民大會(huì)規(guī)則》規(guī)定：“村（街）民大會(huì)出席分子，以本村（街）人民為限；本村（街）人民無論男女凡年滿二十歲者均得出席村（街）民大會(huì)；本村（街）國民基礎(chǔ)學(xué)校教職員暨年滿十四歲之學(xué)生與本村（街）民團(tuán)后備隊(duì)團(tuán)兵應(yīng)一律出席村（街）民大會(huì)；村（街）民大會(huì)每戶最少須派年滿二十歲者一人出席，村（街）民大會(huì)出席人除年未滿二十歲者外，均有表決權(quán)?！贝澹ń郑┟翊髸?huì)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長指導(dǎo)下每月舉行一次，以村（街）長為主席，主要職權(quán)是宣布政府政令和議決執(zhí)行政令的辦法，議決本村（街）“應(yīng)興應(yīng)革”的重大事項(xiàng)、村（街）甲長的提案、總結(jié)本村（街）工作等。村（街）民大會(huì)的另一職能是選舉村（街）長。每村（街）由民眾“無記名投票選出三倍之人數(shù)，由縣政府選擇最合適者任村（街）長，并呈報(bào)省政府備案。”[6]（P186-192）1936年底，各縣普遍推行了村（街）民大會(huì)制度。新桂系宣稱舉行村（街）民大會(huì)，“使民眾普遍地受到了政治訓(xùn)練，能夠?qū)嶋H參加政治?！盵7]（P38）
三、村（街）務(wù)公開的辦法
1、定期召開村（街）務(wù)會(huì)議
根據(jù)《廣西各縣村（街）務(wù)會(huì)議規(guī)則》規(guī)定：村（街）務(wù)會(huì)議參會(huì)人員為村（街）長、村（街）副、甲長及本村（街）內(nèi)有文化和熱心公益者各二人，此四人實(shí)際上是群眾代表。會(huì)議內(nèi)容主要包括：議決村（街）長提交的議案、自治計(jì)劃、村（街）款項(xiàng)之收支保管、村（街）公約，其他與會(huì)者提交的方案、地方團(tuán)體的建議等。會(huì)議由村（街）長主持。會(huì)議時(shí)間分定期和臨時(shí)兩種。定期會(huì)議每季一次，于二、五、八、十一月召集之。如遇重大突發(fā)性事件可臨時(shí)召集之。會(huì)議的召開須有半數(shù)以上成員參加才能進(jìn)行，會(huì)議作出的決定也須有半數(shù)以上與會(huì)人員的同意才能通過。[8]（P53）
2、設(shè)立村（街）務(wù)公開欄
為便于讓民眾了解村（街）務(wù)情況及監(jiān)督村（街）務(wù)管理，《各縣辦理村（街）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民團(tuán)后備隊(duì)村（街）國民基礎(chǔ)學(xué)校鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心學(xué)校及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（街）公所之準(zhǔn)則》還規(guī)定，各村（街）公所必須自制掛圖及表格，并公布于村公所醒目處。村（街）民可以隨時(shí)查看。其村務(wù)公開內(nèi)容如下：
村（街）公所應(yīng)制備張掛之圖表[9]（P31）
1、村（街）全圖
2、戶口統(tǒng)計(jì)表
3、基礎(chǔ)學(xué)校學(xué)生統(tǒng)計(jì)表
4、在學(xué)、失學(xué)兒童統(tǒng)計(jì)表
5、成人教育統(tǒng)計(jì)表
6、倉儲(chǔ)統(tǒng)計(jì)表
7、甲長姓名一覽表
8、民眾職業(yè)統(tǒng)計(jì)表
9、物產(chǎn)統(tǒng)計(jì)表
10、公產(chǎn)統(tǒng)計(jì)表
11、公耕畝數(shù)及收獲數(shù)量統(tǒng)計(jì)表
12、村（街）有林植樹成活株數(shù)統(tǒng)計(jì)表
13、現(xiàn)在團(tuán)民槍彈藥統(tǒng)計(jì)表
14、經(jīng)費(fèi)概算表
15、公有私有山地統(tǒng)計(jì)表
16、各類私有土地統(tǒng)計(jì)表
17、各類私有荒地統(tǒng)計(jì)表
18、糧賦統(tǒng)計(jì)表
19、各類公有土地統(tǒng)計(jì)表
20、各類公有荒地統(tǒng)計(jì)表
21、戶藉人事登記變動(dòng)表
從上表可以看出，新桂系村務(wù)公開圖表內(nèi)容涵蓋21項(xiàng)，幾乎把全部村（街）務(wù)內(nèi)容公布于眾，讓民眾了解村（街）務(wù)情況，還可以隨時(shí)提出質(zhì)詢。特別是其政務(wù)、財(cái)務(wù)公開，村（街）民不但擁有了知情權(quán)，更加強(qiáng)了人們對(duì)村（街）長的民主監(jiān)督。
3、年度考核村（街）長
各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（街）長按年度由上級(jí)主管部門進(jìn)行年度考核。在考核過程中，把聽取村（街）長的工作匯報(bào)與進(jìn)行民眾調(diào)查相結(jié)合。凡工作努力、負(fù)責(zé)，成績突出，民眾反映良好的給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于工作不負(fù)責(zé)、或徇情枉法、犯有過失者，給予處分或撤職查辦。對(duì)村（街）長因工作不利，視情節(jié)輕重予以停用1—3年，并給予一定的罰款。對(duì)村（街）長的考核情況和獎(jiǎng)懲情況，要在廣西省《政府公報(bào)》上通報(bào)。
四、村（街）務(wù)公開的社會(huì)影響
正如新桂系所稱：“我國的政治組織只是注重上層，而不注重下層”，“所以政府的命令只是到縣為止，民眾沒有理會(huì)，結(jié)果不過大家敷衍一下就完了。不獨(dú)政府的法令行不通，就是中央會(huì)議的決議案也是沒有通行的。我們看到哪次會(huì)議不是有很多的決議案，到底行了那幾件？所謂會(huì)而不議，議而不決，決而不行，實(shí)在是事實(shí)。”[10]（P56）為改變這種狀況，新桂系通過“三位一體”制度，建立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（街）等縣以下的基層行政建制，推行基層自治和村（街）務(wù)公開，使政令能暢通執(zhí)行。不僅加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，而且確實(shí)起到了改造鄉(xiāng)村社會(huì)、穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序、推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)的作用，客觀上推動(dòng)了廣西少數(shù)民族鄉(xiāng)村社會(huì)的近代化進(jìn)程。
農(nóng)民參加村（街）民大會(huì)，直接選舉村（街）長，熟悉選舉投票程序，民主意識(shí)和習(xí)慣逐漸形成，在日常生活中就自覺產(chǎn)生一種自治的精神。這種自治精神，使得廣西經(jīng)過短短幾年的經(jīng)營，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了巨大的變化。政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育都有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)走在了全國的前列，令社會(huì)各界和國際人士驚嘆不已。尤其是抗戰(zhàn)爆發(fā)后,廣西當(dāng)局和其他愛國人士利用村(街)民大會(huì)宣傳發(fā)動(dòng)和組織民眾支前參戰(zhàn),曾發(fā)揮過非常重要的積極作用。
組織村（街）民大會(huì)和實(shí)行村務(wù)公開，不僅使新桂系的政治統(tǒng)治具備更廣泛的“民意基礎(chǔ)”與“合法性”，而且使新桂系在廣西的統(tǒng)治贏得了國內(nèi)外的諸多贊譽(yù)。廣西因其組織較為嚴(yán)密，政令通行，在民國史上有“模范省”之美譽(yù)。不少社會(huì)名流和政府要員前往廣西參觀訪問。當(dāng)時(shí)的國內(nèi)報(bào)刊稱廣西“省內(nèi)政風(fēng)樸實(shí)、簡凈，政令貫徹鄉(xiāng)村，干部朝氣蓬勃，人民安居樂業(yè)，社會(huì)井然有序”。[11]（P34）雖有言過其實(shí)之嫌，但卻是當(dāng)時(shí)到廣西參觀訪問者的共同觀感。國外報(bào)刊也有相關(guān)報(bào)導(dǎo)，尤其是美國《紐約時(shí)報(bào)》遠(yuǎn)東特約記者亞奔特和安林漢于1936年合著的《中國的命運(yùn)》一書中以專文描述《中國的模范省——廣西》，《珠江日?qǐng)?bào)》1937年5月19日翻譯并轉(zhuǎn)載了此節(jié)，對(duì)廣西的鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)給予了高度評(píng)價(jià)，更使廣西“模范省”之名聲大噪一時(shí)。國內(nèi)其它省區(qū)亦多有仿照“廣西模式”進(jìn)行鄉(xiāng)村社會(huì)管理體制改造者。
五、幾點(diǎn)啟示
1、新桂系雖然是為了鞏固其在廣西的政治統(tǒng)治而采取了從行政上控制少數(shù)民族鄉(xiāng)村社會(huì)的“三位一體”制度。但在文化教育水平極為低下的20世紀(jì)30年代的廣西少數(shù)民族地區(qū)首創(chuàng)村務(wù)公開，并且其公開的農(nóng)村政務(wù)、財(cái)務(wù)等內(nèi)容涵蓋面極廣，要求也很高，這無疑是了不起的。其中有些管理辦法對(duì)我們目前正在推行的農(nóng)村村務(wù)公開仍然有一定的參考價(jià)值。
2、新桂系在村務(wù)公開的同時(shí)，實(shí)行村（街）長由村民投票直接選舉，并選出熱心于本村（街）公益事業(yè)的村民代表參加村務(wù)會(huì)議。盡管不是做得那么十分完美，但在70多年前落后的廣西少數(shù)民族地區(qū)能夠?qū)嵭虚_來，而且取得了相當(dāng)?shù)某删鸵矊?shí)在是很不容易的。今天，我們?cè)诮ㄔO(shè)社會(huì)主義民主政治、推行村民自治和基層民主的過程中，仍有不少人一再聲稱：民智未開，老百姓文化水平低，存在這樣那樣的困難和障礙。對(duì)照70多年前的廣西少數(shù)民族鄉(xiāng)村社會(huì)狀況，實(shí)在有點(diǎn)說不過去。并且，新桂系還規(guī)定，村（街）民只要達(dá)到三分之二的多數(shù)提議就可以罷免村（街）長，甚至罷免鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長。新桂系宣稱實(shí)行村民直接選舉村（街）長，可“使最基層之民眾得一練習(xí)民權(quán)初步之機(jī)會(huì)”。[12]（P126）黃旭初甚至把村（街）民大會(huì)稱之為“民眾的政治學(xué)?！??？伞笆姑癖娖毡榈厥苷斡?xùn)練，能夠?qū)嶋H參加政治”。[13]（P38）千百年來任人宰割的廣西少數(shù)民族農(nóng)民第一次有機(jī)會(huì)自己選舉自己的直接統(tǒng)治者，這不能不說是一種歷史性的進(jìn)步，而且也是鄉(xiāng)村民主政治的一種有益嘗試。
3、新桂系規(guī)定在召開村民大會(huì)投票選舉村（街）長時(shí)，要求本村（街）國民基礎(chǔ)學(xué)校教職員暨年滿十四歲之學(xué)生與本村（街）民團(tuán)后備隊(duì)之團(tuán)兵一律出席。這些人員中有的年齡未滿二十歲，沒有投票表決權(quán)，但讓這一部分人參加大會(huì)，有利于培養(yǎng)他們的民主意識(shí)，熟悉民主議事程序和選舉投票程序。這是一種對(duì)未來的村民進(jìn)行自治意識(shí)啟蒙和民主精神教育的好辦法，在中國歷史上具有開創(chuàng)性的意義。
總之，新桂系在二十世紀(jì)三十年代推行村務(wù)公開表現(xiàn)了其積極進(jìn)取的精神，但新桂系的目的只是為了維護(hù)其在廣西的割據(jù)統(tǒng)治，其村務(wù)公開不可避免地存在許多缺陷和局限性。新桂系一方面企圖對(duì)少數(shù)民族鄉(xiāng)村進(jìn)行全面改造和建設(shè)，以振興鄉(xiāng)村社會(huì)，增強(qiáng)其割據(jù)一方的實(shí)力；另一方面又要維護(hù)鄉(xiāng)村封建土地所有制和地主階級(jí)的利益，強(qiáng)化對(duì)少數(shù)民族農(nóng)民的壓迫和剝削。因此，其村務(wù)公開的形式遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，就連形式也并非廣西全省都做到了。這種由新桂系政府強(qiáng)力主導(dǎo)下的村民自治和村務(wù)公開，并非來自村民的自主要求，最后也只能是流于形式，甚至連形式都不能堅(jiān)持下去而已。不過，新桂系在鄉(xiāng)村實(shí)行村務(wù)公開的某些做法和民主精神，留給我們今天的啟示仍然是有意義的。
參考文獻(xiàn)：
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