淺談農(nóng)村集體土地使用權(quán)糾紛與土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的區(qū)別
陜西智圣律師事務(wù)所 梁天佐
1996年修建西康鐵路時，征用了某鎮(zhèn)某村二組大部分土地，使一部分農(nóng)民無地可種。為了解決土地經(jīng)營矛盾，鎮(zhèn)人民政府在征得相關(guān)組織、部門同意后，對全組的土地重新進(jìn)行了調(diào)整分配，并與各農(nóng)戶重新簽訂了土地承包合同書。調(diào)整后，李某原經(jīng)營的大坪1.05畝的土地被調(diào)整分配到安某的名下，小地名為龍王廟的0.57畝的土地被調(diào)整分配到李某的名下。但李某不愿意經(jīng)營調(diào)整后的土地，要求經(jīng)營大坪的土地，并為此多次要求村、組及鎮(zhèn)政府處理。鎮(zhèn)人民政府依據(jù)《土地管理法》第十六條的規(guī)定，于2002年10月作出處理決定：小地名大坪1.05畝由安某經(jīng)營，小地名龍王廟0.57畝由李某經(jīng)營。處理決定書送達(dá)后李某不服，向縣人民政府申請復(fù)議?？h人民政府審查后認(rèn)為：鎮(zhèn)人民政府的處理決定適用法律錯誤，作出了撤銷鎮(zhèn)人民政府處理決定的復(fù)議決定，并責(zé)令鎮(zhèn)人民政府在90天內(nèi)重新處理。安某對縣人民政府的復(fù)議決定不服，向縣人民法院提起行政訴訟?？h人民法院審理后認(rèn)為本案系土地使用權(quán)糾紛，鎮(zhèn)人民政府的處理決定適用法律依據(jù)正確、且并未越權(quán)，因此判決撤銷縣人民政府的復(fù)議決定。一審判決后李某不服，上訴到市中級人民法院。二審法院審理后認(rèn)為：本案系土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛，法律并未規(guī)定此類糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理。因此，判決撤銷縣人民法院的一審判決，并維持了縣人民政府的復(fù)議決定。
筆者認(rèn)為，本案中中級人民法院的判決混淆了土地使用權(quán)糾紛和土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛這兩種不同的法律關(guān)系，終審判決確認(rèn)了本案的性質(zhì)為土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛，同時又維持了縣人民政府的復(fù)議決定書，從而使該案的終審判決陷入了自相矛盾的境地。因為土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛一般是通過仲裁和訴訟兩種救濟方式來解決的，鎮(zhèn)人民政府并不是解決這種糾紛的法定機關(guān)，而縣人民政府的復(fù)議決定的內(nèi)容是責(zé)令鎮(zhèn)人民政府重新處理，可見縣人民政府的復(fù)議決定亦認(rèn)為本糾紛不是土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛而是土地使用權(quán)糾紛，其復(fù)議決定是錯誤的，似乎不應(yīng)被維持。
究竟是土地使用權(quán)糾紛還是土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛？對案件的性質(zhì)的認(rèn)定是本案審理的關(guān)鍵。兩級法院對案件性質(zhì)認(rèn)定的不同導(dǎo)致了在處理案件時法律適用的不同、審理結(jié)果的不同。因此，正確區(qū)別農(nóng)村集體土地使用權(quán)糾紛與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛有著十分重要的意義。筆者認(rèn)為在辦理農(nóng)村集體土地使用權(quán)糾紛和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛這兩類案件時，應(yīng)注意如下問題：
1.農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)須以農(nóng)村集體土地使用權(quán)的存在為前提。
農(nóng)村集體土地使用權(quán)即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其成員在不改變土地集體所有的前提下，對農(nóng)村集體土地享有占有、使用、收益、和有限處分的權(quán)利。依照《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)規(guī)定，土地實行憑證使用制度，農(nóng)民使用集體土地需得到許可，獲得土地使用證書（包括土地承包合同書）。在授受土地使用權(quán)的過程中，當(dāng)事人雙方的法律地位并不絕對平等，較多的是隸屬關(guān)系。而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)則是在簽訂土地承包合同的基礎(chǔ)上，當(dāng)事人（即發(fā)包人與承包人）所享有的合同中的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的當(dāng)事人雙方的法律地位具有平等性的特征；發(fā)包人與承包人的權(quán)利、義務(wù)是對等的，一方的權(quán)利即是另一方的義務(wù)?？梢娡恋厥褂脵?quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)和前提，只有在土地使用權(quán)不存在爭議的前提下，才能確定承包人和發(fā)包人之間的權(quán)利和義務(wù)，承包經(jīng)營權(quán)方能產(chǎn)生。在土地使用權(quán)存在爭議的前提下，土地使用權(quán)處于不確定的狀態(tài)下，土地承包經(jīng)營權(quán)便無從談起。
2.從前述農(nóng)村集體土地使用權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的依存關(guān)系可見：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員之間對集體所有的土地應(yīng)由誰來占有、使用、收益和有限處分，也就是土地的使用權(quán)屬而發(fā)生的糾紛屬于土地使用權(quán)糾紛，這類糾紛較多的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)兩個或多個土地使用者就同一土地的使用權(quán)發(fā)生的爭議；而土地承包經(jīng)營權(quán)較多的是土地所有者（即發(fā)包人）與土地使用者（即承包人）之間就土地承包經(jīng)營合同的履行所發(fā)生的糾紛，當(dāng)然也包括土地流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)當(dāng)事人之間發(fā)生的合同權(quán)利義務(wù)糾紛?？偟膩碚f，這兩類糾紛的當(dāng)事人主體是有區(qū)別的。
3.解決這兩類糾紛所適用的法律和程序不同：土地使用權(quán)糾紛的處理一般來說適用土地管理法律、法規(guī)，由行政機關(guān)來確認(rèn)權(quán)屬關(guān)系，當(dāng)事人對行政機關(guān)的確權(quán)決定不服可以提起行政訴訟；而土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的處理則適用〈土地承包法〉，當(dāng)事人可以向土地承包管理的行政機關(guān)申請仲裁，亦可直接向人民法院提起民事訴訟 。需要提及的是，土地使用權(quán)糾紛的解決優(yōu)先、前置，在行政機關(guān)對土地使用權(quán)未作出明確的處理決定之前，當(dāng)事人不能向人民法院提起訴訟。
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