設(shè)區(qū)市與地級市概念類似，但有所不同。
全國大部分的地級市都有市轄區(qū)，但是也有幾個地級市是沒有設(shè)立市轄區(qū)的，如廣東省中山市、東莞市就是沒有設(shè)立市轄區(qū)的地級市，地級市下轄行政建制為鎮(zhèn)。
地級市和設(shè)區(qū)的市區(qū)別， 設(shè)區(qū)的市是法律上的用語，基本等同于地級市，但是地級市也有少數(shù)并沒有設(shè)區(qū)。
轄區(qū)建制的形成
在我國，關(guān)于市分設(shè)區(qū)，最早見諸于1911年21月江蘇省臨時參議會通過的《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》，在此規(guī)定到，“市有區(qū)域過廣，其人口滿十萬以上者，得就境內(nèi)劃分若干區(qū)?！?第一條)。1921年7月，當時的政府內(nèi)務部頒布了《市自治制》，在第4l條中規(guī)定特別市可以分設(shè)區(qū)。1925年頒布的《淞滬市自治制》中，規(guī)定:“淞滬市為公理自治事務，得就全市劃分區(qū)域為自治區(qū)”。1928年，南京國民政府成立后，曾先后頒布《特別市組織法》、《市組織法》，規(guī)定市之下的自治單位分為區(qū)、坊、閭、鄰?！?戶為鄰，5鄰為閭，20閭為坊，10坊為區(qū)”。由于當時我國的城市發(fā)展還十分落后，除少致特別市外，一艇市都沒有設(shè)區(qū)，市轄區(qū)的設(shè)置只是極個別情況。那時的市轄區(qū)并非一級行政單位，區(qū)內(nèi)事務由市政府各局分別辦理。
新中國建立后，隨著土地改革和農(nóng)村政權(quán)的建立、鞏固，城市政權(quán)建設(shè)也提上議程。1949年12月2日，中央人民政府通過了《省、市、縣各界人民代表會議組織通則》，要求各地迅速召開省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)各界人民代表會議，以此為依據(jù)，一些大、小城市初步著手召開區(qū)人民代表大會或代表會議、建立區(qū)政權(quán)的工作。1950年7月27日，當時主管全國政權(quán)建設(shè)工作的內(nèi)務部部長謝覺哉在談到城市政權(quán)建設(shè)工作時指出:“以前，鄉(xiāng)村包圍城市，人民民主制度在鄉(xiāng)村發(fā)展?，F(xiàn)在全國解放，城市領(lǐng)導鄉(xiāng)村，自然而然地城市人民民主制度由草創(chuàng)到完備，要比鄉(xiāng)村快。現(xiàn)在全國三萬人口以上的城市，大都召開了各界人民代表會議，不少已代行人民代表大會職權(quán)，已做出了成績。城市工作，宜于集小，人口少的城市，在市人民代表大會下不要有區(qū)人民代表大會一級。但較大的市，若無區(qū)一級，就減少了鄉(xiāng)政的機會，且有很多事不是市人民政府所能直接做了的?，F(xiàn)已有不少大城市正在建立區(qū)政權(quán)。但應該指出。城市的區(qū)不同于鄉(xiāng)村的區(qū)，它是市人民政府辦事的助手……。大城市設(shè)區(qū)級，應該是使市人民政府因有了區(qū)級而為市民辦事更靈敏、更深入，決不應該國有了區(qū)一級反增加辦事的重復、麻煩”。
鑒于當時各城市在政權(quán)建設(shè)工作中的經(jīng)驗，1951年4月24日，中央人民政府政務院發(fā)布了《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》，規(guī)定十萬人口以上的城市，應按組織通則的要求，在年內(nèi)普遍召開區(qū)人民代表會議，并成立區(qū)級人民政府。當時，區(qū)政府一般沒有秘書室、民政、文教、衛(wèi)生、建設(shè)、工商、勞動等科(股)。
1954年，新中國策一部《憲法》和《地方組織法》通過頒布。憲法第5條規(guī)定:“直轄市和較大的市分設(shè)區(qū)?！薄兜胤浇M織法》規(guī)定，區(qū)設(shè)區(qū)人民代表大會和區(qū)人民委員會，區(qū)人民委員會下設(shè)民政、生產(chǎn)合作、工商管理、建設(shè)、勞動、文教、衛(wèi)生等科(股)。1955年，國務院發(fā)布了《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》，明確規(guī)定:“人口在20萬以上的市，如確有分設(shè)區(qū)的必要，可以設(shè)市轄區(qū)?！?97D年全國人大通過的《地方組織法》，規(guī)定市轄區(qū)為縣級以上行政單位，設(shè)立區(qū)人民代表大會常務委員會。這樣，我國的市轄區(qū)建制逐步形成并建立完善起來。
二、市轄區(qū)的類量
建國初期，我國共有市轄區(qū)394個。以后幾經(jīng)曲折變化，但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和城市的增加，市轄區(qū)數(shù)目一立呈增長趨勢。截至1993年底，全國共有3個直轄市，196個地級市，371個縣級市，共有市轄區(qū)669個。除縣級市和極個別地級市外，全國的大、中城市大都設(shè)置了市轄區(qū)。
根據(jù)我國當前的實際情況，市轄區(qū)基本上有兩種類型:即城區(qū)和郊區(qū)。二者相比較，具有許多相同點和不同點。
城區(qū)和好區(qū)的相同點:
(1)作為市轄民它們都是法定的城市基層政權(quán)，都要受市的統(tǒng)一領(lǐng)導，都必須按照有關(guān)規(guī)定，確定區(qū)的建制和頓導體制、組織機構(gòu)。
(2)都屬于城市大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，都是城市的有機組成部分，二者相互聯(lián)系、相互服務、相互促進、相互制約。
(3)在感情和心理上，都對本城市有一定的歸屬感和依附力，具有一些共同的行為規(guī)范。生活方式以及價值觀念。
城區(qū)和郊區(qū)的不同點，
(1)地理位置不同。城區(qū)位于城市內(nèi)，郊區(qū)多在城市周圍，一面與城區(qū)相銜接，一面與鄉(xiāng)村相連，屬于城鄉(xiāng)結(jié)合部。
(2)人口結(jié)構(gòu)不同。城區(qū)大都以非農(nóng)業(yè)人口為主，郊區(qū)則以農(nóng)業(yè)人口為主，農(nóng)業(yè)人口往往占半致以上。
(3)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同。城區(qū)一般以第二、三產(chǎn)業(yè)為主，國有企業(yè)占主導地位;邦區(qū)第一、二、三產(chǎn)業(yè)都有，農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等集體經(jīng)濟形式占主導地位。
(4)主導功能有差別。城區(qū)的主導功能各不相同，有商業(yè)城區(qū)、工業(yè)城區(qū)、金融業(yè)城區(qū)、文化教育城區(qū)、旅游城區(qū)等，而且一個城區(qū)可以有多個主導功能，郊區(qū)的主導功能則大都是相似的，多呈現(xiàn)基地功能，生產(chǎn)菜、魚、果、奶、蛋、食、肉類等生活必需品。
(5)政治層次有區(qū)別。城區(qū)是基層政權(quán)，大都呈現(xiàn)“商級政權(quán)三級管理”模式。而郊區(qū)一般呈現(xiàn)市--郊區(qū)--鄉(xiāng)(鎮(zhèn))“三級政權(quán)三級管理”的模式。
目前，在改革過程中又出現(xiàn)了另外一種市轄區(qū)類型，即城區(qū)帶郊型。即在城區(qū)的基礎(chǔ)上，把一部分鄉(xiāng)村地區(qū)劃歸城區(qū)管轄，以城區(qū)的發(fā)展帶動鄉(xiāng)村的發(fā)展。這種城區(qū)帶郊型，既有城區(qū)的功能，又有郊區(qū)的功能，是一種混合型的市轄區(qū)體制。
三、市轄區(qū)的地位、作用
市轄區(qū)是在城市范圍內(nèi)，根據(jù)行政管理的需要而劃分和設(shè)置的行政區(qū)城，是一種地方行政建制和地方行政單位，其主要任務是分擔市所賦予的建設(shè)、管理和服務的職能。市轄區(qū)對市既有附屬的一面，又有相對獨立的一面。
關(guān)于市轄區(qū)的法律地位，我國《地方組織法》明確規(guī)定，“大城市的市轄區(qū)是一級地方政權(quán)組織，行使縣以上的地方各級人民政府的職權(quán)”。依法確認市轄區(qū)作為一級政權(quán)組織的地位，賦予其相應的職權(quán)，發(fā)揮市轄區(qū)在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的作用，是完全必要的。為此，我們必須明確以下幾點:
1.市轄區(qū)是城市的有機組成部分。把各種功能不同的市轄區(qū)組織和協(xié)調(diào)起來，就可以形成城市完整的功能和地位，使城市特別是中心城市顯示出多功能的特點。
2.市轄區(qū)是城市管理的-個層次。城市一般人口密集，經(jīng)濟發(fā)達，管理和服務工作千頭萬緒，市政府對紛繁的任務不可能包攬無遺，且整個城市處于動態(tài)發(fā)展之中，新情況、新問題層出不窮，因此，為保證城市正常有序地運轉(zhuǎn)，在城市建設(shè)、管理和服務上，商不開市轄區(qū)這個管理層次。
3.市轄區(qū)是保證人民群眾參政議政。承上啟下的一個橋梁。大、中城市一般是當?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟、文化中心，如果僅有市一級政權(quán)，就威少了人民群眾參政議政的機會，有很多事情也不是市人民政府能直接管理、做得好的。設(shè)立市轄區(qū)，可以便于居民群眾參政議政，發(fā)揚社會主義民主。同時，市轄區(qū)成為市政府搞好城市管理和田務的得力助手，增強了市政府的辦事能力。此外，通過市轄區(qū)這個層次，一方面可以把國家的大政方針及時員徹下去，另一方面又可以把基層的一些情況及時地反映上去，起首上聯(lián)系黨和國家、聯(lián)系市政府，下聯(lián)系基層、聯(lián)系群眾的橋梁紐帶作用。
第二節(jié)市轄區(qū)領(lǐng)導體制及組織機構(gòu)
一、市轄區(qū)的政治領(lǐng)導機關(guān)
市轄區(qū)政治領(lǐng)導機關(guān)是幣轄區(qū)區(qū)委。《中華人民共和國憲法》序言明確規(guī)定:中國各族人民必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。市轄區(qū)的領(lǐng)導機關(guān)和各種社會組織也同樣必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。
黨的領(lǐng)導主要是政治領(lǐng)導，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導和向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部。黨對國家事務實行政治領(lǐng)導的主要方式是:使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的行動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。
根據(jù)《黨章》的規(guī)定，市轄區(qū)區(qū)委是一級地方黨委，行使一級黨委的職權(quán)。市轄區(qū)區(qū)委的主要職責是:貫徹執(zhí)行中央和上級黨組織的指示;保證國務院和上級政府指示在本地區(qū)的實施;對地方性的望大問題提出決策;向政府機關(guān)推薦重要干部;協(xié)調(diào)本地區(qū)各種組織的活動;搞好本地區(qū)各級黨組織的自身建設(shè)。
二、市轄區(qū)的權(quán)力機關(guān)
根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，市轄區(qū)的權(quán)力機關(guān)是市轉(zhuǎn)區(qū)人民代表大會及其常務委員會。
市轄區(qū)人大代表由選民直接投票選舉產(chǎn)生。選舉土作由市轄區(qū)人大常委會主持，其具體事務由市轄區(qū)選舉委員會承擔。區(qū)選舉委員會由人大常委會組織并受其領(lǐng)導。選民按居住地區(qū)或工作單位劃分選區(qū)，組成選民小組。在正式選舉前，先由選民和各政黨、各人民團體提名推薦候選入，經(jīng)選民小組反復協(xié)商后確定正式代表候選人。選民通過投原選舉市轄區(qū)人大代表，每個選區(qū)至少選出代表1人，或2-3人，主要視選區(qū)大小而定。代表任期為5年，連選得連任。代表調(diào)離或遷出本區(qū)，其代表資格即自動終止。代表名額由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會決定。市轄區(qū)人大代表一般都按市轄區(qū)的街道轄區(qū)或工作單位組成代表小組(或代表聯(lián)系組)。代表小組的主要職責是，加強代表與區(qū)人大常委會的聯(lián)系，組織代表參加區(qū)人大常委會安排的視察活動，協(xié)助代表開展調(diào)查研究和走訪選民活動，及時向市轄區(qū)人民政府及有關(guān)部門反映選民的意見和要求。
市轄區(qū)人民代表大會每年舉行一次會議，必要時在1/5代表提議下，可臨時舉行會議。會議由區(qū)人大常委會召集。每次會議召開前，區(qū)人大常委會將會議審議事項提前通知每位代表，以便代表進行調(diào)查研究和廣泛征求選民意見。在正式會議召開前，先召開預備會議，選出主持會議的主席團和秘書長，決定會議議程，選出代表資格審查委員會和議案審查委員會。市轄區(qū)人大會議采取全體會議與分組合議相結(jié)合的方式進行。分組會議以代表團為單位舉行，代表團一艇按代表的居住地區(qū)和工作單位所屬系統(tǒng)組成，通常與代表聯(lián)系組相一致。經(jīng)3人附議后提出的代表議案，需經(jīng)代表團同意，方交議案審查委員會審查，由該委員會提出決議草案交會議通過。只有屬于代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的重大事項，才能作為議案提交會議討論決定。代表們在會議中提出的建議、批評、意見，經(jīng)議案審查委員會審查后，于會后由區(qū)人大常委會轉(zhuǎn)交有關(guān)機構(gòu)研究處理，并督促其作出書面答復。
市轄區(qū)人大常委會是市轄區(qū)人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)，行使市轄區(qū)人民代表大會閉會期間的職權(quán)。區(qū)人大常委會由人大代表選舉產(chǎn)生，由主任1人、副主任若干人、委員若干人組成。區(qū)人大常委會內(nèi)設(shè)辦公室、調(diào)研室、法制室等，負責人大常委會的日常工作和處理一些日常事務。
三、市轄區(qū)的執(zhí)行機關(guān)
市轄區(qū)的執(zhí)行機關(guān)是市轄區(qū)人民政府。市轄區(qū)人民政府由市轄區(qū)人民代表大會選舉產(chǎn)生，由區(qū)長、副區(qū)長以及各工作部門首長組成。市轄區(qū)人民政府每周任期5年。
市轄區(qū)政府工作部門的設(shè)置，各地不太一樣。一般說來，大都設(shè)有辦公室、汁委、經(jīng)委、教委、計生委、科技委、城建委、體委以及物價、工兩、稅務、民政、公安、勞動、人事、司法、財政、審計、園林、文化、衛(wèi)生、交通、環(huán)保等局。有些地方還沒有街道工作辦公室、綜合治理辦公室、人防辦公室、老齡委員會辦公室、對外經(jīng)濟辦公室、農(nóng)村工作辦公室、僑務工作辦公室根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，市轄區(qū)人民政府行使縣級以上人民政府的職權(quán)。從目前的實際情況看，市轄區(qū)人民政府的主要職責是:執(zhí)行區(qū)人民代表大會及常委會的決議，執(zhí)行市人民政府的決議和命令，組織安排好人民群眾的生產(chǎn)和生活，幫助解決各種困難;規(guī)劃區(qū)內(nèi)部分城市建設(shè)和市政設(shè)施，管理街道企業(yè)，安排待業(yè)青年就業(yè)，加強文明建設(shè)，維護社會治安，搞好市容整頓;搞好愛國衛(wèi)生和計劃生育等。
市轄區(qū)人民政府實行區(qū)長負責制。區(qū)政府的其他組成人員，由區(qū)長提名，區(qū)人大常委會批準任命。區(qū)長及各工作部門根據(jù)有關(guān)法律和規(guī)定，獨立自主地行使職權(quán)和開展各項工作。
四、市轄區(qū)的審判機關(guān)和檢察機關(guān)
市轄區(qū)的審判機關(guān)是市轄區(qū)人民法院，它代表國家行使審判權(quán)，依法審理和判決刑事案件、民事案件和經(jīng)濟案件等。
市轄區(qū)的檢察機關(guān)是市轄區(qū)人民檢察院，它是國家法律的重要監(jiān)督機關(guān)，代表國家行使檢察權(quán)。
市轄區(qū)人民法院和檢察院的職權(quán)可詳細查閱《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》。
第三節(jié)縣級市的形成與地位
一、什么是縣級市
縣級市，揚名思義就是指相當于縣一級的城市?？h級市在我國城市體系中屬于初級城市，在城市地方政權(quán)體系中應屑法定的基層政權(quán)。
縣級市多由縣鎮(zhèn)演變而來，因而同縣鎮(zhèn)在政治、經(jīng)濟、文化、科技等方面有許多相似之處，但它同縣鎮(zhèn)或較大的集鎮(zhèn)相比，又具有明顯的特點:
(1)非農(nóng)業(yè)人口居住比較集中，且達到了一定規(guī)模，一般在10萬人左右;
(2)工農(nóng)商并存兼蓄，工業(yè)總產(chǎn)值一般都超過了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，而且大都占70%以上;
(3)有一些地方性大中型骨干企業(yè)和拳頭產(chǎn)品:
(4)城市基礎(chǔ)設(shè)施及城市功能已初具規(guī)模;
(5)逐步向城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展;
(6)其經(jīng)濟、政治、文化地位在本地區(qū)有一定的影響。
二、縣級市的形成與分霞
(一)傳統(tǒng)的“單一市”
所謂傳統(tǒng)的單一市是指在歷史上形成的一般以工商業(yè)為基礎(chǔ)的一些中小城鎮(zhèn)演化而成的城市。如江蘇的泰州市、湖南的常德市。山東的德州市等。此類傳統(tǒng)的“單一市”，在東南沿海各省和內(nèi)陸均有分布，原來在縣級市中占有相當大的數(shù)量，但隨著它們自身經(jīng)濟實力的增強，城市行政體制改革和行政區(qū)劃的調(diào)整，它們中大部分升格為地級市，其數(shù)量日趨減少。
(二)擴履的“合并市”
這種縣級市的形成有兩種儲況。一方面，隨著社會主義經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，分布在我國廣大地區(qū)的數(shù)以千計的小城鎮(zhèn)，作為城市經(jīng)濟基礎(chǔ)的工商業(yè)日益加強，其中一部分有條件的由理制鎮(zhèn)升格為建制市，并且在行政范圍上不斷擴大自己的轄區(qū)，把大片的郊區(qū)和陷近的小集鎮(zhèn)以及整個縣的農(nóng)村區(qū)劃并歸自己的版圖;另一方面，隨著某種礦藏的開發(fā)和工業(yè)的興建，在某些小集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，甚至在偏僻的鄉(xiāng)村和荒涼的原野上建立起新的工礦城市，它們從形成之日起，就轄有廣大的農(nóng)村區(qū)域。在這兩種情況下形成的縣級市，都一改傳統(tǒng)城市及傳統(tǒng)市政的風貌，造成丁城鄉(xiāng)并蓄、工農(nóng)并舉的特征，在人口聚居和工商業(yè)種類上都不具有傳統(tǒng)城市的格局，是一種城區(qū)與鄉(xiāng)區(qū)聯(lián)合而成功“合并市”。這種市在行政地位上與作為基層政權(quán)的不設(shè)區(qū)的市相當，而在轄區(qū)內(nèi)又分城區(qū)和鄉(xiāng)區(qū)兩種行政系統(tǒng)，特別是在鄉(xiāng)區(qū)，轄有相當一縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單位。這種以小城市為基蹈，同時并入大片農(nóng)村區(qū)域以至全縣轄境的縣級市，在縣級市中占有很大比重。
(三)新生的“縣改市”。
所謂“縣改市”，就是以原來的縣治城關(guān)鎮(zhèn)所聚集的人口與工商業(yè)作為城市或市建制的基礎(chǔ)和標志，把原來的縣政權(quán)改為市政權(quán)，縣政府改為市政府，城關(guān)鎮(zhèn)改為城區(qū)，原來設(shè)在農(nóng)村區(qū)域的縣的派出機關(guān)區(qū)公所及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)基本不變。這種“縣改市”，當然也具有城鄉(xiāng)并蓄、工農(nóng)并重的情況，具有“合并市”的一些基本特點。但是它的農(nóng)村區(qū)劃、農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟中所占的比例更大，在行政上的特點與一般縣政權(quán)無根本差別，而與一般市政權(quán)則大相徑庭。這種縣級市產(chǎn)生的原因比較復雜，有經(jīng)濟上的，也有行政上，有客觀方面的，也有主觀方面的。但基本的原因應有三條:(1)建國以來，特別是七十年代未經(jīng)濟體制改革以來，隨著工商業(yè)的發(fā)展，集鎮(zhèn)的人口特別是縣城的人口較之建國初期成效倍增長，一般都由幾千人口增加到幾萬人口，縣治城關(guān)基本具備了近現(xiàn)代工商業(yè)城市的99形，市制的建立有了一定的基礎(chǔ)。(2)縣屬企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，使工農(nóng)業(yè)人口和產(chǎn)值比例發(fā)生了顯著變化。(3)工業(yè)化與城市化的歷史趨向，促使人們設(shè)法為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展，簡化一縣之內(nèi)市縣并立的兩套行政管理。由于這三個原因，“縣改市”應運而生。縣級市在行政隸屬上有省直轄和由地區(qū)管轄兩種，但由于它的大多致是由縣治城關(guān)和縣的行政區(qū)劃合并而成，所以大多數(shù)縣級市的地方國家機構(gòu)與縣相差無幾。
三、縣級市的地位
根據(jù)民政部門的統(tǒng)計，建國初期，在全國2286個縣級行政建制中，縣級市僅有61個，占全國縣級行政建制的不到2.7%，約占全國市建制總和(117)個的一半還多。經(jīng)過四十多年的發(fā)展，縣級市在我國地方國家政權(quán)體系中的地位發(fā)生了顯著的變化。據(jù)統(tǒng)計，截止1993年底，全國共設(shè)市567個，縣級市就有371個，占全部市建制總和的65.4%以上，占縣級行政建制的20.6%以上。無論是在市建制，還是在縣建制中，縣級市都具有了舉足輕重的地位。隨著我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，縣級市的數(shù)量將越來越多，縣級市在我國政治、經(jīng)濟、文化、科技、教育等各個領(lǐng)域?qū)l(fā)揮愈來危重要的作用?？h級市的發(fā)展將成為我國城市實踐和理論研究的一個重要課題?？h級市無疑將具有自己獨特的法律地位。
