清朝入主中原之后，吸取“明亡于加賦”的歷史教訓，實施輕徭薄賦的政策，特別是康熙帝將人頭稅永遠固定在康熙五十年（1711年）的數(shù)字上，也就是不管國家人口增長多少，永遠不再增加稅收。雍正年間又實行攤丁入畝，把人頭稅攤到土地稅中，而且規(guī)定新開墾的土地也不再增稅。雖然政策這么好，但老百姓的負擔還是很重，甚至導致暴亂接連不斷。其實，所謂的“永不加賦”名不副實，其政策的背后隱藏著許多弊端，火耗就是其中之一。
什么是火耗？據(jù)《清朝文獻通考》卷四《田賦考四》記載：“錢糧出于田畝之中，火耗加于錢糧之外”，也就是說火耗是在正常征收的錢糧之外加收的賦稅。
地方政府向朝廷運送征收的錢糧的過程中難免會有一些損耗，從老百姓手中收來的散碎銀子在上繳國庫之前要熔鑄成統(tǒng)一標準的大銀子，熔鑄過程也會有損耗，因此官府會向老百姓額外多征收一些錢糧，以使賦稅充足，這就是火耗。在清朝初期，火耗本是不合法但私下予以默認的，這看起來是相互矛盾的。那么為什么會出現(xiàn)這一奇葩現(xiàn)象呢？
清朝初期，中央政府要平定南明勢力、消滅各路起義軍和周邊部族如噶爾丹的反叛，籌措錢糧成為首要問題，于是中央政府便極力削減地方財政權(quán)力，減少存留給地方的財政銀兩，壓縮地方開支，導致地方財政緊張。收權(quán)容易放權(quán)難，戰(zhàn)爭結(jié)束之后，由于享受了多年的財政好處，中央政府不愿意把到手的財政大權(quán)還給地方。另外，為了防止地方形成像三藩割據(jù)那樣的勢力，中央仍然嚴格控制地方財政占比。到了康熙中期，中央和地方的財政分配比例基本固定在82∶18左右并被歷代繼承下來。地方政府也要建設和發(fā)展，比如興修水利和道路，但是手里沒有錢怎么辦？各地官員只得巧立名目向老百姓攤派，攤派的最好方法就是加到火耗上。
本來，對于加征火耗這個事朝廷是不允許的，但隨著時間的推移，朝廷不得不默許了這種做法，深知地方政府因為財政不足才出此下策，“若盡以此法一概繩人，則人皆獲罪，無所措手足矣”。
中央與地方財政分配不合理只是一方面，另一方面清代承襲明制，各級官員的俸祿非常少。一品官員全年正俸不過180兩銀子，往下依次遞減，九品官一年的俸祿不過45兩，除此以外每正俸一兩，還有一石祿米。雖然雍正年間考慮官員收入水平低便進行養(yǎng)廉銀改革，地方各級官員的俸祿都有了不同程度的增長，但花費也非常龐大。清代官員沒有公房、公車、差旅費和公費醫(yī)療，甚至連官服都要自己出錢購買，還要養(yǎng)活一大家子的生活，包括家眷和仆從。作為官員，每年還要在必不可少的社交上花掉一大筆錢。此外，編制內(nèi)的人員太少，官員必須自掏腰包花錢雇用辦事人員。在督撫衙門中，只有總督和巡撫屬于在編官員，其他人沒有編制，朝廷只給督撫發(fā)放工資，督撫衙門要想運轉(zhuǎn)必須自己出錢招聘大量的幕友、書辦和仆役；縣衙中知縣也不得不自掏腰包雇用大批的師爺、書吏和衙役替他辦事，這在今天是很難理解的。俸祿不足以彌補支出，官員們就只能加收火耗或貪污腐敗了。
還有就是陋規(guī)的存在。在沒有獨立經(jīng)濟來源和收入不足的情況下，上級和底層官吏們只能分別通過手中的權(quán)力來“隱形”或直接勒索下級和老百姓獲得收益，時間長了就形成了陋規(guī)。
各州各縣征收上來的錢糧，除了上交國庫之外還有盈余，這些盈余的錢會分一部分給布政使衙門官吏，布政使衙門再分一部分送給總督或巡撫。各稅關(guān)、漕運管理衙門和鹽業(yè)莫不如此。此外，官員無論大小，都要定期向上司上交成為慣例的“禮”，這些禮包括并不限于以下范疇：下屬參拜剛剛到任的上司時的見面禮，逢年過節(jié)送的禮，紅白喜事及生日時的禮，感謝提拔而送的禮，上司升遷、調(diào)動離任時送的禮。官員們一級一級地吃下來，大魚吃小魚，小魚吃蝦米，基層官員們就只能吃老百姓了。
本來征收一百斤糧食，火耗加收一兩斤還算是合理的，但由于沒有明文規(guī)定，官員在征收火耗時呈現(xiàn)愈加愈重之勢，“州縣火耗，每兩有加二三錢者，有加四五錢者”，也就是說征收一百斤糧食，會多收二三十斤甚至四五十斤，本應征收三兩銀子，可火耗卻有三十兩之多，“損耗率”極其不合理，老百姓根本交不起，最終導致逃亡甚至造反。
雍正帝上臺之后，改革財稅制度，實施“火耗歸公”，把火耗由私下征收變?yōu)楣_征收，把控制權(quán)由州縣收到各省督撫手中，同時確定并降低火耗標準。在此基礎上雍正帝禁革陋規(guī)，雖然并非全部取締也不可能全部取締，但也暫時取得了較好的效果，老百姓的隱形負擔相對減輕。但到了乾隆時期，財政制度僵化，再加上通貨膨脹，地方財政和官員收入又出現(xiàn)了不足的情況，地方官員沒有別的選擇，不約而同地“耗外加耗”，越征越多，最終導致火耗歸公改革失敗，老百姓的負擔也再次加重了，“永不加賦”成為一句空話。
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