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推進主體功能區(qū)建設是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署。在國土空間規(guī)劃體系下，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，在市級層面探索建立功能區(qū)傳導體系，對推進特大城市空間治理現(xiàn)代化、促進高質量發(fā)展具有重要意義。文章結合武漢市建立全域功能區(qū)體系的實踐，剖析市級全域功能區(qū)體系在國土空間規(guī)劃體系中的定位和作用，并從系統(tǒng)化分級分類、精細化空間布局、差別化用途管制等角度提出特大城市全域功能區(qū)體系建構思路，以期落實和傳導市級國土空間總體規(guī)劃，提升城市空間治理水平。
“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度”①是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署。2020年9月，《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》提出要“落實主體功能定位，明確空間發(fā)展目標戰(zhàn)略”，并“按照主體功能定位和空間治理要求，優(yōu)化城市功能布局和空間結構，劃分規(guī)劃分區(qū)”。但如何在市級國土空間總體規(guī)劃中落實主體功能，明確空間治理要求，仍處于探索階段。本文認為，借助主體功能區(qū)戰(zhàn)略與制度，在市級層面探索構建全域功能區(qū)體系，以落實主體功能定位，形成傳導細化的規(guī)劃分區(qū)，可對市級國土空間總體規(guī)劃形成有效的專項支撐和傳導。
市級全域功能區(qū)體系的作用和內涵
1.1 國土空間規(guī)劃體系下市級全域功能區(qū)體系的定位
傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建立的“總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃”規(guī)劃體系，多是將總體規(guī)劃的目標結構直接落實到土地用途的空間布局和分類管控，但由于缺乏功能傳導及相應的政策研究支撐，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃容易存在傳導失效的弊端，城市部分區(qū)域出現(xiàn)有功能區(qū)無功能、主導功能不突出、目標與實施脫節(jié)等問題。在國土空間規(guī)劃體系下，為充分發(fā)揮國土空間系統(tǒng)的整體功能，提升空間資源利用效率，對于規(guī)劃分區(qū)從原來的關注用途向研究功能轉變，并對各類功能區(qū)進行用途管制，這體現(xiàn)了突出功能傳導的規(guī)劃分區(qū)既是空間規(guī)劃布局的關鍵環(huán)節(jié)，也是用途管制調控的重要基礎。通過對功能空間進行研究，對國土空間的重要功能進行統(tǒng)籌安排，加強功能區(qū)體系在縱向規(guī)劃體系的傳導和橫向專項規(guī)劃上的銜接，并將其作為銜接戰(zhàn)略型規(guī)劃和實施型規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，能在空間格局、要素配置和政策保障上形成閉環(huán)，充分發(fā)揮傳導國土空間總體規(guī)劃各項要求、推進國土空間總體規(guī)劃戰(zhàn)略目標實施、完善國土空間精細化治理等作用(圖1)。
圖1 市級全域功能區(qū)體系的定位
資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。
1.2 構建全域功能區(qū)體系與落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關系
根據(jù)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》，規(guī)劃分區(qū)分為七類一級分區(qū)，并細分了二級分區(qū)②。從其分類依據(jù)和類型來看，這樣的分類強調了以主體功能為基礎，體現(xiàn)了規(guī)劃意志與管制規(guī)則。然而，由于不同城市發(fā)展階段和需要重點解決的核心問題不同，對國土空間的分區(qū)也存在一定差異。例如，北京市為治理“大城市病”，從源頭上嚴控非首都功能增量，既強調分區(qū)域的差別化管理，又強調空間布局的精細化管控，其分區(qū)主要是把區(qū)域空間管制的功能分區(qū)與細化到地類的用地布局相結合。而珠海市為提升空間治理水平，促進規(guī)劃傳導落實，提出采用治理分區(qū)，即以空間治理單元作為空間尺度和平臺，對應“市—區(qū)—鎮(zhèn)—社區(qū)”建立“市域—片區(qū)—基本城市組團—鄰里”的傳導體系，在分類上結合城市主導功能和職能，劃分了六種類型?？梢?，雖然市級國土空間總體規(guī)劃功能分區(qū)是沒有固定規(guī)范規(guī)制的，沒有標準化的答案，但是分區(qū)的目的都是為了實施差別化國土空間管控，分區(qū)的方法均以主體功能為基礎。
在全面推進國土空間規(guī)劃改革的新時代背景下，主體功能區(qū)的理念、技術、內容、政策等均融入國土空間規(guī)劃體系，成為國土空間規(guī)劃體系的組成部分。主體功能區(qū)以政策性分區(qū)來發(fā)揮調控和引導作用的優(yōu)勢，也使其成為空間規(guī)劃研究分區(qū)落實的重要手段。而主體功能區(qū)在完成國家和省域尺度空間格局方案后，由于缺乏空間規(guī)劃手段，在實施中存在著區(qū)域尺度向下傳導不強、難以實施等現(xiàn)實問題，因此在市級層面通過“區(qū)域—要素”的有效傳導、精準落地，成為主體功能區(qū)納入國土空間規(guī)劃體系的重要使命?；诖耍瑖量臻g規(guī)劃改革為新時期推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施提供了制度保障，國土空間規(guī)劃傳導體系成為實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要途徑，而國土空間功能導向分區(qū)則是在市級層面落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的空間載體。借助主體功能區(qū)空間治理的思想，有助于更好地形成國土空間分區(qū)格局，從而有效解決功能多樣化和空間落地傳導的問題。
1.3 市級全域功能區(qū)的內涵和核心邏輯
1.3.1 突出“賦權”“賦能”相結合的內涵特征
廣義的功能分區(qū)是指基于不同區(qū)域的國土空間開發(fā)利用保護功能特征與差異，劃分出不同空間單元的過程。本文提出的市級全域功能區(qū)，是為強化市級國土空間總體規(guī)劃公共政策屬性，將政策分區(qū)與功能分區(qū)結合，在“賦權”的基礎上進一步“賦能”，強調向下傳導和實施，突出“多維度目標、強主導功能、全空間覆蓋、差異化管理”四個方面的特征。因此，市級全域功能區(qū)的內涵為主導功能突出、特色鮮明、規(guī)模適宜、具有傳導實施效能的政策分區(qū)和功能集聚區(qū)。
1.3.2 建立“目標職能—功能空間—管制規(guī)則”的傳導邏輯
全域功能區(qū)在依據(jù)“雙評價”等綜合分析確定的目標定位和全域統(tǒng)籌等基礎上，自上而下落實生態(tài)保護、耕地保護、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等要求，同時又自下而上反饋區(qū)(縣)的具體建設訴求，以主體功能空間布局為主要手段，并以健全用途管制政策為重要保障，推動市級主體功能向下傳導和實施。
如果將全域空間資源條件承載力和“三生”空間總體目標作為“底盤”，那么全域功能區(qū)總體格局就是在目標底數(shù)的基礎上劃好“棋盤網(wǎng)絡”，對不同類型的網(wǎng)絡制定相應規(guī)則，即功能區(qū)的引導和管制要求，以此指導空間資源要素配置，在棋盤上“落子”。建立從功能區(qū)“目標職能—功能空間—管制規(guī)則”的傳導邏輯，最終作用到國土空間規(guī)劃的“要素配置”，以發(fā)揮進一步鞏固市級國土空間開發(fā)保護總體格局，統(tǒng)籌國土空間布局，指導區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃和重點功能區(qū)片實施性規(guī)劃的作用，最終達到實現(xiàn)空間資源的資產價值、提高城市空間治理水平的目的(圖2)。
圖2 市級全域功能區(qū)體系的傳導邏輯
資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。
市級全域功能區(qū)體系構建的總體思路
落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構建全域功能區(qū)體系須充分把握功能空間分異的客觀規(guī)律，建立起與相關規(guī)劃對接的機制，并與國土空間規(guī)劃管理相銜接，才能更好地發(fā)揮分區(qū)在空間治理中的有效作用。結合市級國土空間總體規(guī)劃的核心要求，強化主體功能區(qū)在市級層面有效傳導、落地實施的使命，市級全域功能區(qū)體系的構建應重點完成分級分類、分區(qū)布局和管制規(guī)則制定三大任務。
2.1 分級分類的全域功能區(qū)體系
對特大城市而言，因其城市資源環(huán)境的制約性與集約性、系統(tǒng)結構的復雜性與適應性并存，更需要建立系統(tǒng)化、精細化的功能區(qū)分級分類體系，并制定相應的空間管制規(guī)則。
原主體功能區(qū)以縣域尺度為最小單位，分為3種類型③，主要體現(xiàn)管控意圖。在國土空間規(guī)劃改革的背景下，一方面市級全域功能區(qū)不僅要體現(xiàn)管控，更需要強調傳導和實施，其分級層次可結合“市—區(qū)(縣)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的空間規(guī)劃層級進一步細化，這個分級的過程也是從全市結構細化到功能分區(qū)、再傳導到功能單元、最終落實到具體用途的深化過程。另一方面主體功能分類要突出具體“地域功能”，考慮如何科學確定區(qū)(縣)以下更小尺度區(qū)域的主體功能類型，并將其作為優(yōu)化空間資源配置、制定空間使用“規(guī)則”的依據(jù)，即以《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》為基礎，在分類上強調開發(fā)保護政策分類與建設活動功能分類結合?；诳臻g管控事權，區(qū)分保護與修復導向和開發(fā)與利用導向，形成生態(tài)保護區(qū)、永久基本農田集中區(qū)、農業(yè)農村發(fā)展區(qū)及城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)等政策管理分類；基于農業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)三大功能，結合《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》和各城市特色化職能，圍繞建設活動類型，細化多種功能類型。
2.2 全域全要素的功能區(qū)布局
依據(jù)市級國土空間總體規(guī)劃確定的總體格局，制定全域功能區(qū)的空間組織模式，通過市、區(qū)(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村規(guī)劃層面的功能區(qū)劃分，實現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準落地。
在全域功能區(qū)的布局上，一是要堅持底線思維，以“三大空間”和“三條控制線”為基礎，加強生態(tài)保護和修復，確保糧食安全。二是要突出要素和結構雙重傳導，自上而下落實城鎮(zhèn)空間結構、生態(tài)框架、中心體系、支撐專項等結構性要求，落實傳導農業(yè)、生態(tài)及城鎮(zhèn)空間在專項規(guī)劃中對重點區(qū)域的要求。三是強調行政和功能的雙向互動。農業(yè)空間中的功能區(qū)主要結合農村產權關系，以落實耕地和永久基本農田為基礎，并進一步考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村行政邊界及都市農業(yè)發(fā)展需求來劃定。生態(tài)空間中的功能區(qū)主要基于生態(tài)資源要素范圍劃定，以落實生態(tài)保護紅線為前提，綜合自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)等邊界，通過生態(tài)質量評價，細化生態(tài)分級，從而確定邊界范圍。城鎮(zhèn)空間應考慮街道管理界線和產城融合要求，突出功能區(qū)的功能完整性和實施可行性，綜合劃定邊界，并進一步結合交通單元、生活圈單元與控規(guī)單元進行功能單元細分。
2.3 管控引導相結合的分區(qū)管制規(guī)則
主體功能區(qū)強調的多元類型和功能指向，為空間治理及配套政策的差異性、精準性供給提供了良好的平臺。市級全域功能區(qū)以傳導實施為目標，因地制宜、因類而異，以剛性管控和多元功能傳導的“組合拳”形式提出特色化分區(qū)管制規(guī)則。
在統(tǒng)一落實耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等剛性管控的基礎上，對于永久基本農田集中的、涉及生態(tài)保護紅線的以保護為主的功能區(qū)，要進一步明確土地整治、生態(tài)保護修復的指標，嚴控建設用地規(guī)模；對于農業(yè)空間和生態(tài)空間中的保護和利用相結合的功能區(qū)，要在滿足耕地和永久基本農田保護、生態(tài)保護要求的前提下，鼓勵盤活存量，創(chuàng)新農村集體土地利用機制；對于不同類型的城鎮(zhèn)空間功能區(qū)，要建立人地掛鉤的規(guī)模指標，明確主導功能和細分產業(yè)類型，提出節(jié)約集約建設標準及特色化指標。
武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究
武漢市是中部地區(qū)的特大城市，正處于從增量主導的外延式發(fā)展向增存并重的內涵式發(fā)展的轉型期。為順應生態(tài)文明發(fā)展理念，《武漢市國土空間總體規(guī)劃(2021—2035年)》致力于優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，提升空間治理能力。同時，武漢市具有多年“兩規(guī)合一”的工作基礎，已建立目標管控型規(guī)劃和建設實施型規(guī)劃的“兩段五層次”規(guī)劃編制體系。為更好地傳導國土空間總體規(guī)劃各項要求，有效指導規(guī)劃實施，有必要在原有目標管控型規(guī)劃和建設實施型規(guī)劃之間，探索增加以落實主導功能為主的全域功能區(qū)體系專項研究，以實現(xiàn)特大城市空間治理的精細化(圖3)。
圖3 武漢市全域功能區(qū)體系專項研究與相關規(guī)劃的關系
資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。
3.1 搭建“區(qū)片—單元”兩層次的功能區(qū)體系
圍繞武漢市“市級—區(qū)級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級”的國土空間規(guī)劃體系，在功能區(qū)體系中，市級基于國土空間開發(fā)保護總體格局安排，落實全市“三大空間”和“三條控制線”，劃定結構分區(qū)；區(qū)級強化承上啟下的功能傳導細化，將結構細化到功能，將結構分區(qū)落實到功能區(qū)片；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級層面，則要強化實施性安排，將功能區(qū)片進一步細化到功能單元。
總體來看，市級層面的結構分區(qū)更多體現(xiàn)了全市戰(zhàn)略框架，而真正落實到具體功能空間的是在區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級尺度。因此，為突出功能的有效傳導和實施，在市級結構分區(qū)之下，武漢市提出對應區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的“區(qū)片—單元”兩層次功能區(qū)體系結構。其中，“功能區(qū)片”突出傳導性，是落實總體規(guī)劃戰(zhàn)略目標，細化城市核心職能和空間結構，突出主導功能、體現(xiàn)功能特色的空間板塊?！肮δ軉卧蓖怀鰧嵤┬院陀猛竟苤?，是在區(qū)片內進一步分解、細化、落實核心功能布局和完善配套服務功能布局的實施單元，用于指導詳細規(guī)劃層面的地類用途。武漢市全域功能體系通過建立“結構—功能—用途”的逐級傳導邏輯，保障市級總體規(guī)劃目標的落地實施(圖4)。
圖4 武漢市全域功能區(qū)體系在國土空間規(guī)劃體系中的傳導邏輯
資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。
3.2 明確對應目標職能的功能區(qū)類型
基于農業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)三大空間，結合武漢市國土空間總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展目標和職能，建立“目標—職能—功能”的傳導路徑，武漢市在《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》明確的統(tǒng)一分類的基礎上，增加了創(chuàng)新研發(fā)、國際會展、生態(tài)農業(yè)等功能類型，形成了具有武漢特色的功能區(qū)分類體系。
在武漢市農業(yè)空間和生態(tài)空間內，為實現(xiàn)“江風湖韻的美麗武漢”城市愿景目標，體現(xiàn)保護和永續(xù)利用，兼顧農業(yè)空間和生態(tài)空間內鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展需要，構建了生態(tài)保育、自然觀光、田園休閑、現(xiàn)代農業(yè)生產、創(chuàng)意農業(yè)體驗等12類功能區(qū)片和濕地公園、郊野公園等多類功能單元(表1)。
表1 武漢市農業(yè)空間和生態(tài)空間的功能區(qū)片和功能單元分類
在武漢市城鎮(zhèn)空間內，對應“全國經濟中心、國家科技創(chuàng)新中心、國家商貿物流中心、國際交往中心、區(qū)域金融中心和世界濱水文化名城”的城市定位，以及健康宜居城市建設的要求，形成了金融商務、商貿會展、綜合服務、先進制造、大學城科教、產業(yè)創(chuàng)新、保稅物流等16類功能區(qū)片，并細分為24類功能單元(表2)。
表2 武漢市城鎮(zhèn)空間功能區(qū)片和功能單元分類
3.3 形成全域覆蓋的功能區(qū)布局
在武漢市全域范圍內按照“先區(qū)片、后單元”“農業(yè)生態(tài)空間內功能剛彈結合、城鎮(zhèn)空間內功能更精準”的思路進行功能區(qū)空間布局，共劃定300余個功能區(qū)片和若干功能單元(圖5，圖6)。
圖5 武漢市全域功能區(qū)空間布局
資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。
圖6 武漢市市域城鎮(zhèn)空間格局
資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。
在農業(yè)空間和生態(tài)空間內，為彰顯武漢市“六楔百湖、北峰南澤”的生態(tài)特色，落實郊野公園、都市農業(yè)等功能，依據(jù)生態(tài)資源要素管理范圍、農村產權關系，對接村莊規(guī)劃和田園綜合體等實施項目需求，通過生態(tài)安全格局分析，形成基于生態(tài)分級的功能區(qū)片布局(圖7)。其中，農業(yè)空間和生態(tài)空間的重點區(qū)片主要落實并錨固市級國土空間總體規(guī)劃確定的“兩軸兩環(huán)、六楔多廊”的城市總體生態(tài)框架，強化耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線等核心保護要素的空間聚集；一般區(qū)片是在保護的基礎上，落實鄉(xiāng)村振興要求，結合資源分布特征和特色化發(fā)展要求，鼓勵進行適度合理利用的功能空間。
圖7 生態(tài)空間分級分析(以武漢市江夏區(qū)為例)
資料來源：《武漢市江夏區(qū)生態(tài)評估及生態(tài)功能分區(qū)研究》。
在城鎮(zhèn)空間內，按照區(qū)片承載職能的重要性，在布局上區(qū)分重點區(qū)片和一般區(qū)片。重點區(qū)片對應武漢市建設國家中心城市的核心目標，承擔市級及以上核心職能；一般區(qū)片對應城市對內綜合服務目標，承擔區(qū)級服務職能，支撐區(qū)級綜合服務配套和產業(yè)發(fā)展。城鎮(zhèn)空間內功能區(qū)片的邊界劃定需綜合考慮“主城+副城+新市鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)空間結構和中心體系、產業(yè)體系、文教衛(wèi)體等專項規(guī)劃要求，突出大學城、大健康產業(yè)等特色功能，以及各行政區(qū)發(fā)展訴求。區(qū)片確定后，充分結合控規(guī)單元、街道行政界線、社區(qū)生活圈等要素，在各功能區(qū)片內進一步細分功能單元，用于指導用途管制和建設實施，服務下一步的控規(guī)編制或優(yōu)化(圖8)。在規(guī)模方面，金融商務、商貿會展等突出服務業(yè)特征的功能區(qū)片的面積一般為2～8?km2，先進制造、產業(yè)創(chuàng)新等突出制造業(yè)特征的功能區(qū)片的面積一般為10～50?km2；突出服務業(yè)特征的功能單元的面積多為0.5～2.0?km2，突出制造業(yè)特征的功能單元的面積則一般為3～5?km2。
圖8 商貿會展區(qū)片布局傳導邏輯
資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。
3.4 建立縱向傳導機制和差異化管制規(guī)則
對應國土空間規(guī)劃體系，建立功能區(qū)體系縱向傳導機制和管制規(guī)則。以落實市級國土空間總體規(guī)劃確定的結構分區(qū)和剛性管制規(guī)則為前提，全域功能區(qū)片對應區(qū)級國土空間總體規(guī)劃，突出規(guī)劃傳導和功能引導特征，對于農業(yè)、生態(tài)和城鎮(zhèn)空間的不同功能區(qū)片分類制定剛彈結合的管制規(guī)則；功能區(qū)片之下的功能單元則對應鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃，突出落實用途和建設實施的要求，針對具體單元提出差別化、“管”“用”結合的用途管制規(guī)則(圖9)。
圖9 武漢市全域功能區(qū)體系傳導機制
資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。
對于功能區(qū)片的管制規(guī)則，總體要求是生態(tài)空間凸顯生態(tài)安全保障功能，通過謀劃生態(tài)體驗、觀賞游憩、科普教育等功能，實現(xiàn)“功能—空間”彈性引導，具體建設應依據(jù)國家標準和武漢市生態(tài)保護法規(guī)實施。農業(yè)空間以糧食安全保障與鄉(xiāng)村振興發(fā)展為導向，嚴格落實耕地和永久基本農田保護目標，鼓勵農漁業(yè)、林業(yè)與旅游、科普、文化、康養(yǎng)等產業(yè)融合發(fā)展。城鎮(zhèn)空間更強調產業(yè)功能和建設標準，著力優(yōu)化建設用地功能結構，提升城鎮(zhèn)空間品質，促進用地集約高效利用。武漢市主城實施“兩降四增兩?！辈呗裕背菑娀a城融合，著重于提升宜居宜業(yè)的環(huán)境品質。在此基礎上，對每類功能區(qū)片提出“產業(yè)功能+主導用途+治理要求+準入標準+負面清單”的管制規(guī)則(圖10)。其中，農業(yè)空間和生態(tài)空間的功能區(qū)片更強調保護管控類指標和建設行為的控制與引導。城鎮(zhèn)空間的金融商務、商貿會展、先進制造、產業(yè)創(chuàng)新等功能區(qū)片強調產業(yè)功能和建設標準，歷史文化功能區(qū)片突出文化風貌控制標準，綜合服務、居住功能區(qū)片注重社區(qū)生活圈設施配置指標。通過建立差異化的保障措施和精細化的功能引導要求，指導功能單元的有效實施。
圖10 武漢市全域功能區(qū)體系中功能區(qū)片管制規(guī)則
資料來源：《武漢市全域功能區(qū)體系和管制規(guī)則研究》。
