一、關(guān)于“國有森林資源有償使用有利于激發(fā)林區(qū)發(fā)展?jié)撃?，有利于推動國有林區(qū)在深化改革中綠色高質(zhì)量發(fā)展”問題
我局贊同您關(guān)于國有森林資源有償使用有利于激發(fā)林區(qū)發(fā)展?jié)撃?，有利于推動國有林區(qū)在深化改革中綠色高質(zhì)量發(fā)展的觀點。長期以來，國有林區(qū)森林資源承擔為國家提供木材產(chǎn)品和提供生態(tài)保障的雙重任務(wù)，森林資源的經(jīng)營利用實行嚴格管控，資源的資產(chǎn)價值沒有得到體現(xiàn)，市場資源配置的決定作用難以發(fā)揮，經(jīng)營利用方式單一，這確實在一定程度上制約了林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。按照國務(wù)院關(guān)于國有自然資源有償使用制度改革的頂層設(shè)計精神，在確保森林資源所有權(quán)不變的前提下,實行國有森林資源的有償使用，可以激發(fā)國有林區(qū)活力，有利于更好地保護發(fā)展森林資源，促進林區(qū)職工增收。
二、關(guān)于《國有森林資源有償使用制度改革方案》制定進展問題
2017年12月底，我局在廣泛調(diào)研、多方論證的基礎(chǔ)上，形成了《國有森林資源資產(chǎn)有償使用制度改革實施方案》（以下簡稱《方案》），并于2018年3月完成了與財政部、發(fā)展改革委、原國土資源部等部門的會簽發(fā)文工作，擬報請國務(wù)院發(fā)文。因2018年黨和國家機構(gòu)改革職責調(diào)整，全民所有自然資源有償使用職責由新組建的自然資源部承擔。經(jīng)與自然資源部溝通，2019年5月，自然資源部明確仍由我局牽頭出臺該《方案》。2019年8月，我局與自然資源部就強化國有森林資源資產(chǎn)所有權(quán)人管理職責問題，共同赴內(nèi)蒙古國有林區(qū)調(diào)研，隨后按照中央最新出臺的有關(guān)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)文件，對《方案》作了進一步修改完善。2019年12月28日，全國人大常委會審議通過的《森林法》修正案第16條規(guī)定“國家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法確定給林業(yè)經(jīng)營者使用。林業(yè)經(jīng)營者依法取得的國有林地和林地上的森林、林木的使用權(quán)，經(jīng)批準可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資等，具體辦法由國務(wù)院制定?！睋?jù)此，我局又根據(jù)《森林法》有關(guān)規(guī)定對《方案》作了進一步完善。目前，我局已再次將《方案》征求相關(guān)部門意見，擬就反饋修改意見溝通一致后，盡快采取部門聯(lián)合發(fā)文的形式下發(fā)。
三、關(guān)于《國有森林資源有償使用制度改革方案》主要內(nèi)容
《國有森林資源資產(chǎn)有償使用制度改革方案》在內(nèi)容設(shè)置上分為三個部分，共十六條。第一部分提出改革的總體要求，包括指導思想、基本原則和主要目標。第二部分提出改革的具體內(nèi)容，界定了國有森林資源資產(chǎn)有償使用的概念，明確允許開展有償使用的事項、范圍和方式，強化所有權(quán)人管理職責，健全評估制度，加強有償使用收入管理，規(guī)范林業(yè)職工內(nèi)部使用國有森林資源資產(chǎn)行為，強化有償使用監(jiān)管。第三部分提出加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實施，包括加強與相關(guān)改革的協(xié)調(diào)、做好統(tǒng)籌規(guī)劃、加快明晰國有森林資源產(chǎn)權(quán)、部署改革試點、推進相關(guān)制度建設(shè)、妥善處理歷史遺留問題、強化組織實施。主要內(nèi)容有以下幾個方面：
（一）國有森林資源資產(chǎn)有償使用的主體和范圍
國有森林資源資產(chǎn)與國家出讓的未設(shè)定使用權(quán)的土地、礦產(chǎn)等其他自然資源資產(chǎn)不同，擬納入有償使用的國有森林資源資產(chǎn)已經(jīng)依法確定了使用權(quán)人。國家通過劃撥國有森林資源，設(shè)立國有林業(yè)局、國有林場等，授權(quán)其依法占有、使用、收益、處分國有森林資源資產(chǎn)。82號文中已明確“對國有森林經(jīng)營單位的國有林地使用權(quán)，原則上按照劃撥用地方式管理”。因此，國有森林資源資產(chǎn)有償使用的主體應(yīng)當包括三方：即作為所有權(quán)人的國家（或代表、代理其履行所有者職責主體）、作為使用權(quán)人的國有林業(yè)經(jīng)營單位、以及擬通過有償使用方式獲得森林資源開發(fā)利用權(quán)利的單位和個人（有償使用者）。除國有林業(yè)經(jīng)營單位外，國有農(nóng)場、鐵路、水利、監(jiān)獄等單位及地方林業(yè)主管部門也依法經(jīng)營管理部分國有森林資源資產(chǎn)。鑒于國有森林資源資產(chǎn)有償使用尚處于制度初建階段，為便于管理，有償使用的范圍，目前僅限定為納入國有林區(qū)和國有林場改革范圍內(nèi)的產(chǎn)權(quán)清晰的國有林業(yè)經(jīng)營單位管轄的森林資源資產(chǎn)，具體包括兼具社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益的森林、林木、林地，以及依托森林、林木、林地形成的自然景觀等。
?。ǘ﹪猩仲Y源資產(chǎn)有償使用的事項、范圍和方式
關(guān)于使用事項，國有森林資源有償使用僅限于利用森林資源和森林景觀資源開展森林旅游、森林康養(yǎng)、森林體驗和森林科普教育。關(guān)于使用方式，為防止造成國有林地資源流失，《方案》按照82號文規(guī)定可以通過租賃、特許經(jīng)營等方式開展有償使用。關(guān)于使用范圍，堅持保護優(yōu)先、合理利用的原則，不得在國家公園等自然保護地的核心區(qū)開展有償使用。在一級國家級公益林區(qū)域僅允許利用森林、河湖濕地等景觀開展觀光、生態(tài)體驗為主的森林旅游，修筑步道、觀景臺，不得改變林地用途，不得構(gòu)筑大型永久性設(shè)施。在一級國家級公益林以外的區(qū)域開展有償使用，可建設(shè)森林、濕地科普設(shè)施、露營區(qū)及其他森林體驗、康養(yǎng)等所需配套永久性設(shè)施，但要嚴格按照國家批準的相關(guān)規(guī)劃控制建設(shè)規(guī)模，實行節(jié)約和集約用地。關(guān)于使用期限，租賃期限按照《合同法》的規(guī)定，一般最長不超過20年，期限屆滿，可以續(xù)簽合同；特許經(jīng)營因無具體法律規(guī)定可遵循，期限一般最長不超過10年。
?。ㄈ﹪猩仲Y源資產(chǎn)有償使用的配套用地政策
中央6號文件按要求積極推進國有林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，選擇條件成熟的地區(qū)開展經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點，支持試點地區(qū)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。鼓勵在國有林區(qū)、國有林場發(fā)展森林旅游等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，提高林區(qū)職工群眾收入。在國有林場（區(qū)）開展國有森林資源資產(chǎn)有償使用，特別是發(fā)展森林旅游和康養(yǎng)等，難以回避相關(guān)項目的配套用地問題。國有林區(qū)和國有林場經(jīng)營范圍內(nèi)土地多數(shù)由國家劃撥取得，存在大量的存量建設(shè)用地，可以作為發(fā)展森林旅游和森林康養(yǎng)的配套設(shè)施用地，進行與項目相適應(yīng)的改擴建或重建。特別是林區(qū)林場改革中撤并的偏遠林場所，多位于風景優(yōu)美，景觀資源豐富區(qū)域，因此，適度利用這些歷史形成的存量建設(shè)用地，通過改建、擴建成森林生態(tài)服務(wù)公共設(shè)施，可以滿足人民群眾到林區(qū)游憩的需要，提升人民獲得感和幸福感。借鑒美國、加拿大的聯(lián)邦國有林區(qū)內(nèi)土地特許經(jīng)營政策和建成設(shè)施出租發(fā)展森林旅游的經(jīng)驗，建議以本方案出臺為契機，放寬國有林業(yè)經(jīng)營單位存量建設(shè)用地出租政策，對國有林場（區(qū)）存量劃撥建設(shè)用地，經(jīng)依法批準，允許其自用發(fā)展森林生態(tài)服務(wù)公共設(shè)施，為公眾提供林區(qū)游憩服務(wù)等公共設(shè)施，或者租賃給市場有償使用者作為發(fā)展森林旅游、森林康養(yǎng)的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施用地。這樣，既解決林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)困難，也為廣大人民群眾在林區(qū)觀光旅游提供必要的服務(wù)設(shè)施。
?。ㄋ模娀瘒猩仲Y源資產(chǎn)所有權(quán)人管理職責
82號文件提出要明確權(quán)責、分級行使，合理劃分中央和地方政府對全民所有自然資源資產(chǎn)的處置權(quán)限。為落實國家作為國有森林資源資產(chǎn)所有權(quán)人的權(quán)益，必須嚴格規(guī)范有償使用審批制度。在分級代理國家行使所有權(quán)方面，《方案》將國有森林資源資產(chǎn)有償使用的審批權(quán)設(shè)置為兩級：東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)國有森林資源資產(chǎn)有償使用須經(jīng)國務(wù)院林業(yè)主管部門審批，其他國有森林資源資產(chǎn)有償使用須經(jīng)省級林業(yè)主管部門審批。這兩項審批屬國有森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動審批，是依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項的決定》，經(jīng)國務(wù)院審改辦同意保留的其他權(quán)力審批事項目錄所列審批事項，經(jīng)我局公告2015年第11號發(fā)布。2019年，中共中央組織部、中央編辦印發(fā)的《關(guān)于健全重點國有林區(qū)森林資源管理體制有關(guān)事項的通知》再次明確，由我局負責重點國有林區(qū)森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動審批職責。
?。ㄎ澹﹪猩仲Y源資產(chǎn)有償使用收益問題
如何在確保國家所有權(quán)人收益權(quán)的前提下，增加國有林場（區(qū)）的收入；如何處理好國有森林資源資產(chǎn)有償使用中國家、國有林業(yè)經(jīng)營單位、有償使用者三方的利益關(guān)系，建立國有林業(yè)經(jīng)營單位參與有償使用的激勵機制，是國有森林資源資產(chǎn)有償使用收益制度需要解決的關(guān)鍵問題?！斗桨浮芬?guī)定，“財政部會同自然資源部、國家林業(yè)和草原局等有關(guān)部門加快研究制定國有森林資源資產(chǎn)有償使用收入管理辦法”。
四、關(guān)于持續(xù)推進指導改革試點，為全面推行有償使用總結(jié)經(jīng)驗問題
我局將繼續(xù)指導內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)阿爾山林業(yè)局探索國有森林資源資產(chǎn)有償使用制度?！斗桨浮钒l(fā)布后，我局將在重點國有林區(qū)，選4到8個國有林業(yè)局開展國有森林資源資產(chǎn)有償使用試點，探索森林及其景觀資產(chǎn)評估方法，審批制度和收益管理，為全面建立國有森林資源資產(chǎn)有償使用制度總結(jié)實踐經(jīng)驗。
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