一、歷史發(fā)展概況
發(fā)端――上古堯舜時代的官吏考課制度。
考課最早可追溯到上古時代的天子巡狩，諸侯朝覲，方伯行國，諸侯行邑。據(jù)《尚書?堯典》記載:“三載考績，三考黜陟幽明"，意思是指每三年考核一次職官的政績， 三次考核后，九年根據(jù)考核結(jié)果決定職官罷免或提升。《周禮》記載，周天子不僅定期巡視諸侯，考察政績，而且要求各地諸侯朝覲述職。西周采取述職和巡狩的形式對諸侯進(jìn)行考核，對于一般官員，則采用小宰以六計(jì)課群吏等具體方法。
雛形――春秋戰(zhàn)國時期的官吏考課制度。
春秋戰(zhàn)國時期是考課制度的雛形階段。各國相繼從世卿世祿制過渡到官僚等級制， 這種“主賣官爵，臣賣智力"的人身依附和等級雇傭關(guān)系，必然要求對原有的職官管理制度進(jìn)行變革，逐步建立和健全考課制度。一些思想家專門就考課理論進(jìn)行了研究，荀子認(rèn)為要設(shè)立“相”一職主管考課，“論列百官之長，要百事之聽，度其功勞，論其慶賞，歲終奉其成功以效于君，當(dāng)則可，不可則廢”。戰(zhàn)國時期較為普遍的考課方式是“上計(jì)”制度的出現(xiàn)。所謂“計(jì)"就是“計(jì)書"，即統(tǒng)計(jì)冊，這種制度要求地方官年終將轄區(qū)內(nèi)戶口、墾田、賦稅等情況的數(shù)字寫在木簡上，匯編成冊。上報(bào)朝廷，接受考核，君主根據(jù)其政績優(yōu)劣，論功行賞。當(dāng)時的上計(jì)制度，已成為定期溝通上下政務(wù)比較固定的 辦法?！吧嫌?jì)”是巡狩和述職在新形勢下的繼承和發(fā)展。春秋戰(zhàn)國時期采用的巡狩、上計(jì)察訪等考課舉措，在各諸侯國中實(shí)施并不一致，既無專門的考課機(jī)構(gòu)，也無專職的考課官員和法規(guī)，考課活動亦較為簡單，并未形成一種嚴(yán)格的考課制度，但春秋戰(zhàn)國時期的考課思想和實(shí)踐為秦漢人事考課制度的正式形成作出了理論準(zhǔn)備，并提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
確立――秦漢魏晉南北朝時期的官吏考課制度。
秦漢時期是考課制度的確立階段。秦統(tǒng)一六國后，為全國官吏考課制度的制定和推 廣創(chuàng)造了有利條件，考課制度仍以上計(jì)為主，有時還由中央直接派員實(shí)行考課，并制定了考核職官的法律――《為吏之道》，具體規(guī)定了須遵守的“五善’’和須防止的“五失"， 這可以視為考課制度確立的重要標(biāo)志。西漢把上計(jì)制度具體化，考課由丞相和御史大夫兩府主管，通過兩條途徑，一是中央課郡，郡課縣，縣課鄉(xiāng)、亭、里，這是縱向上計(jì); 二是公卿百官逐級課所屬僚佐，這是上下級之間考課的橫向上計(jì)，縱橫結(jié)合，并根據(jù)考課結(jié)果實(shí)行升降與賞罰，分為遷、降、轉(zhuǎn)、徙等，西漢把考課制度和獎懲制度結(jié)合起來，這是一大進(jìn)步。東漢時期，考課理論得到較大發(fā)展，其中以思想家王符的《潛夫論?考 績》為代表。王符認(rèn)為，職官是國家法令的具體執(zhí)行者，要使法令得到很好的實(shí)施，就必須“治吏”，而考課就是最重要的“治吏”手段，要以其名而考其實(shí)，名理者必效于實(shí)，他提出對不同級別的職官要采用不同的考課標(biāo)準(zhǔn)，以考核定獎罰黜陟。在中國古代官吏考課制度的研究中，往往把魏晉南北朝時代忽略不計(jì)或一筆帶過， 或者僅僅以一句“魏晉南北朝時期官吏考課制度衰微”作結(jié)。魏晉南北朝時期雖然社會動蕩頻繁，官吏管理相對混亂，但客觀地講，在官吏考課方面卻是一個承前啟后、探索創(chuàng)新的時代，是一個在冰層下潛流涌動的時代，在專門設(shè)立考課機(jī)構(gòu)、專門進(jìn)行考課 立法等方面進(jìn)行了開拓和探索，對隋唐乃至后代的官吏考課制度產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。
發(fā)展――隋唐宋時期的官吏考課制度。
隋唐五代宋時期是考課制度的發(fā)展階段。隋朝雖然統(tǒng)一了全國，但戰(zhàn)亂頻繁，社會動蕩，加之時間較短，在考課制度上并無建樹，乏善可陳。到了唐代，考課制度有了很大發(fā)展，“考課令’’作為《唐令》的第一編頒布執(zhí)行，尚書省吏部是負(fù)責(zé)考課的中央機(jī)關(guān)，在唐代考課制度中，取得最大成就之處是對職官考課制定了統(tǒng)一的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和相 應(yīng)的賞罰規(guī)定，基本內(nèi)容為“四善"、“二十七最”，補(bǔ)之以“拾遺”，既有對官吏品德的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，又有按不同工作性質(zhì)規(guī)定的具體考課要求，一方面促使各級官吏加深對考課標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識，爭取上進(jìn)，獲得升遷和獎勵；另一方面通過考課內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)化，對整肅職官隊(duì)伍有積極作用?？梢哉f唐代是考課制度非常完備的一個朝代，自唐以后，在考課方式上逐步變繁為簡。宋代稱考課為“磨勘”，考課的方式是建立考狀，即“歷紙”， 審官院和考課院根據(jù)上報(bào)的考核材料進(jìn)行審定，叫“磨勘”。宋代考課不重實(shí)績，只重年資，考課流于形式，這也是造成宋代機(jī)構(gòu)臃腫、冗員叢生的重要原因。針對這種弊端， 南宋思想家陳亮在《中興論》中提出了以實(shí)績考核職官的主張，即“言必責(zé)其實(shí)"，強(qiáng)調(diào)注重實(shí)效，不尚空談。
完善――明清時期的官吏考課制度。
明清時期是考課制度的完善階段。明代是我國古代職官考課較為完備的時期。明代 的官吏考課制度與前代相比，具有更詳細(xì)完善、政治效力突出的特點(diǎn)。明代考課分文武 兩個系統(tǒng)進(jìn)行，吏部負(fù)責(zé)文官考課，主要方式是“考察、考滿兩者相輔而行"，武官考課稱“政”，由兵部負(fù)責(zé)。明代考課制度自洪武年間基本形成后，中途幾乎沒有變更，明代中后期，吏治日趨腐敗，官吏玩忽職守，姑息推諉普遍，針對這種現(xiàn)象，萬歷元年 張居正結(jié)合考滿法，頒布了考成法，主張綜核名實(shí)，整頓吏治。張居正的考成法是對職 官考課制度的又一貢獻(xiàn)，然而隨著張居正的去世和考成法的廢止，考課制度到明萬歷以 后，江河日下，名存實(shí)亡。清承明制，略有變化，在考課標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)行“四格八法"制度，“四格”即守、政、才、年，“八法’’在內(nèi)容上等同于明代的“八項(xiàng)”，實(shí)際上是八項(xiàng)淘汰官吏的標(biāo)準(zhǔn)。
特點(diǎn)分析與歷史啟示
中國古代官吏考課制度的內(nèi)容與特點(diǎn)
考課，又稱考核、考績、考功、考察、考成，是指按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對官員行政業(yè)績 進(jìn)行考察和督課，并給予相應(yīng)的獎懲，目的就是通過確認(rèn)每個官員的行政職能、職守責(zé) 任及對國家的貢獻(xiàn)，以達(dá)到對每個官吏實(shí)行有效的行政考核與責(zé)任監(jiān)督，是一種運(yùn)用行 政檢察手段維持文官隊(duì)伍秩序，整頓吏治，提高官吏素質(zhì)的制度。綜合來看，中國古代 的官吏考課制度具有考核透明開放、機(jī)制嚴(yán)謹(jǐn)有序、標(biāo)準(zhǔn)明確具體、方法科學(xué)多樣、運(yùn) 作規(guī)范有序等一系列特點(diǎn)，從而得到了國內(nèi)外許多學(xué)者的高度評價，同時也給后世留下了許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
設(shè)有專門的考課機(jī)構(gòu)，重視考課立法。 在中國封建社會中，許多朝代都設(shè)置專司考課的官員和機(jī)構(gòu)，目的是為了使考課更 加符合專門化、制度化的要求。西漢建立后，設(shè)置了專司課績的計(jì)吏，東漢時，中央負(fù) 責(zé)考課的是三公曹尚書，郡國由上計(jì)掾主持上計(jì)。魏晉南北朝時期，產(chǎn)生了專門負(fù)責(zé)考課官吏的職能部門尚書省吏曹，其下屬的考功郎和考課尚書郎主管考課事宜。唐代在魏晉南北朝考課機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上加以調(diào)整和擴(kuò)展，吏部“掌天下官吏選授、勛封、考課之政令”，正式設(shè)置考功司，專門負(fù)責(zé)對全國官吏的考課。宋朝的考課仍由吏部領(lǐng)導(dǎo)，但吏 部不再親自組織實(shí)施，而由審官院和考課院具體負(fù)責(zé)，審官院負(fù)責(zé)京官和地方高級官員 的考課，考課院負(fù)責(zé)幕僚官和縣令的考課。明朝考課機(jī)構(gòu)的設(shè)置仿唐制而不用宋制，考課重歸吏部，吏部設(shè)考功清吏司負(fù)責(zé)京內(nèi)外官員的考課。清朝沿用明制，但擴(kuò)充了考功清吏司，內(nèi)部分工更加細(xì)密和明確。
中國古代的官吏考課法非常豐富，在中國古代行政立法中占有十分重要的地位。根據(jù)現(xiàn)有史料分析，戰(zhàn)國、秦、漢還沒有出現(xiàn)單獨(dú)的考課法，考課法的內(nèi)容體現(xiàn)在其它法 律、法規(guī)之中。從魏晉南北朝開始，考課立法進(jìn)入了一個新階段。三國魏明帝命散騎常 侍劉劭作《都官考課七十二條》，并頒布實(shí)施，這是現(xiàn)在所知的中國歷史上第一部獨(dú)立 的考課法。此后，歷代競相仿效，晉武帝泰始四年公元268年 ，杜預(yù)受命以“去繁就 簡’’為原則，作《五條課郡縣法》，北朝時，北魏定《三等黜陟法》，北周定《六條課郡 法》。隋唐法律形式主要有律、令、格、式四種，其中“令以設(shè)范立制"，即規(guī)定國家的 各項(xiàng)基本制度。隋唐“令"中都有“考課令”一目。宋朝考課法數(shù)量之多，形式之多樣， 內(nèi)容之豐富，在歷代王朝中是罕見的，地方官考課法如《三等考第》、《州縣三課》、《守令七課》等，監(jiān)司官考課法如《監(jiān)司八事考績》以及《監(jiān)司考課敕》、《考課格》等多種。 明朝的考課法主要有《考滿法》、《考核通例》及《考察通例》，清朝的考課法主要有《京 察法》、《大計(jì)法》。
考課標(biāo)準(zhǔn)明確，堅(jiān)持德才兼?zhèn)浜头诸愒瓌t。 秦漢至明清的官吏考課標(biāo)準(zhǔn)在道德、才能、勞績、年齡等方面各有側(cè)重，而且常常根據(jù)官吏不同的職務(wù)及職事分別制定，但標(biāo)準(zhǔn)明確具體，注重實(shí)績，并把德才兼?zhèn)渥鳛?考課的重要原則。秦朝規(guī)定了官吏須遵守的“五善’’和須防止的“五失”，據(jù)《云夢秦 簡?為吏之道》記載，“五善’’為“一日中 忠 信敬上，二日精 清 廉毋謗，三日舉事 審當(dāng)，四日喜為善行，五日龔 恭 敬多讓”;“五失”則是“夸以迤”，“貴以大"，“擅 制 割”，“犯上弗智 知 害”，“賤士而貴貨貝”。漢代考課在注重政治品德的前提下，基本 內(nèi)容是功績、年勞、行能三項(xiàng)。其中以功績最為朝野所注目，這表明它是考課的關(guān)鍵標(biāo) 準(zhǔn)，對“治平天下第一”、“治行優(yōu)異”、“能治劇”的能干官員，常常因其杰出的政績給 以破格重用或隆重褒獎。隋唐時期考課標(biāo)準(zhǔn)最大的特點(diǎn)，是使道德、才能、功績?nèi)咻^ 好地結(jié)合起來。如唐代考課標(biāo)準(zhǔn)中有作為對各級官員基本要求的“四善"，和各部門工 作最佳表現(xiàn)的“二十七最’’。據(jù)《唐六典?吏部?考功郎》記載，“四善"主要是道德操 守:一日德義有聞，二日清慎明著，三日公平可稱，四日恪勤匪懈;“二十七最”則是 針對各個部門提出的具體要求，實(shí)際是體現(xiàn)了才能和功績。這樣，考課標(biāo)準(zhǔn)在堅(jiān)持德才 兼?zhèn)涞脑瓌t之下，其具體內(nèi)容已經(jīng)是虛實(shí)結(jié)合，相當(dāng)完備了。宋承唐制，考課標(biāo)準(zhǔn)基本為“四善四最"。明代考課類目分為考滿、考察，考課標(biāo)準(zhǔn)為“三等八法"。清代考課依 京官、地方官兩類應(yīng)考對象分為“京察”和“大計(jì)”，考課標(biāo)準(zhǔn)又發(fā)展為“四格六法”。 四格為“才、政、守、年”，用于定期秩俸升降，六法為“不謹(jǐn)、疲軟、浮躁、才力不 及、年老、有疾”，用于舉劾不職。
中國古代對官吏的考課大都實(shí)行分級分類，如皇帝只考核四品以上重臣，各部門主 管考其下屬。自漢代直至清代，一般把所有官吏分為京官和外官兩大類，其中唐代又把官 吏分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化等27個類別，按類別分別進(jìn)行考核。宋代將地方官分為守令、 知州、縣令和監(jiān)司等，按等級考核。同時按照不同類別和等級職官的職務(wù)、責(zé)任、要求 制定出不同的標(biāo)準(zhǔn)，如秦代的“五善五失’’、漢代的“六條”、晉代的“五條郡縣法"、唐 代的“四善二十七最”、元代的“五事考法”和清代的“四格八法"等等。職官考課分門別類，標(biāo)準(zhǔn)明確，從而構(gòu)成了縱橫有序的職官考課網(wǎng)絡(luò)。特別值得強(qiáng)調(diào)的是，對于考課 指標(biāo)，唐制規(guī)定以“四善二十七最”為標(biāo)準(zhǔn)，“二十七最”就是根據(jù)各個部門工作的不 同性質(zhì)和要求對官吏的能力提出的不同要求，到了宋代，更是對京官、縣令和轉(zhuǎn)運(yùn)使、 知州等三類官吏采用了考課程序、指標(biāo)等都不相同的考課制度。
考課結(jié)果與官吏的獎懲任用、升黜相結(jié)合。 在中國封建社會中，官吏的品級、職位、俸祿一般決定于考課的優(yōu)劣，這對于實(shí)現(xiàn) 官吏升降的制度化、法律化，防止和減少官吏升降中的舞弊行為，澄清官風(fēng)是有益的。 譬如，唐代對官吏的考課與升降的關(guān)系作了明確規(guī)定:“凡居官必四考，四考考中，進(jìn) 年勞一階敘，每一考中上，進(jìn)一階，上下進(jìn)二階，上中以上及計(jì)考應(yīng)至五品以上者，而 別敘∞1?！泵鞔钥紳M的等第決定升降，具體規(guī)定如，一、二品官考滿成績卓著，賜羊酒 鈔錠，如二品尚書、都御史六年考滿加太子少保，九年考滿加太子太保銜，原為正四品 之僉都御史，三年考滿，可升二級為副都御史，并享蔭資待遇，再考即可升侍郎，給從 二品官俸。清朝很重視官吏考課的檔案，因京察優(yōu)異而在軍機(jī)處記名的官員，可作為升 仕和補(bǔ)缺的主要對象，凡大計(jì)卓異者，實(shí)行注冊記錄以備晉級和派遣之用。據(jù)《欽定大 清會典》記載，清代還專門制訂了《議敘之法》:一日記錄，有一次、二次、三次三等， 二日加級，有加一級、加二級、加三級三等，官吏的升遷、職位、秩俸等各種待遇都按 記錄決定。
歷代還根據(jù)考課優(yōu)劣進(jìn)行獎懲。獎懲形式最常見的是行文或口頭褒獎、官職升降、 俸祿增減、賞賜金銀、賜爵封侯等。如唐代《考課令》規(guī)定，“諸食祿之官，考在中上 已上，每進(jìn)一籌，加祿一季;中下已下，每退一等，奪祿一季。若私罪下中已下，公罪 下下，并解見任，奪當(dāng)年祿，追告身"。明代考課獎懲，注意將職務(wù)繁簡，稱職與否， 有無過失結(jié)合起來考核，而定升降獎懲，有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴Ｃ魈嬖讵剳涂颊n各等官吏 方面，還有自己的創(chuàng)造，據(jù)《明會要》記載，他不僅嚴(yán)格規(guī)定，考課三等官吏中，“稱 職者升，平常者復(fù)職，不稱職者降，貪污者付法司罪之"，還借布政使、知府朝覲之機(jī)， ' 命其稱職者入宴賜坐，平常者宴而不坐，不稱職者“不預(yù)宴，序立于門"，以示揚(yáng)善懲 惡。洪武五年，明太祖“下詔有司考課”，有不力者，“立命黜之"，使朝野震驚，“守令 畏法，潔己愛民”，“吏治澄清者百余年”。
重視考課的監(jiān)督監(jiān)察。 為了防止考課舞弊，力求公正考核，充分發(fā)揮考課的作用，許多封建王朝都很重視 第三章中國古代官吏考課制度的特點(diǎn)分析與歷史啟示 考課監(jiān)督，考課的監(jiān)督監(jiān)察形式主要如下:
第一，許多皇帝親自參加考課。在這種情況 下，若考課舞弊，無異于犯了“欺君”之罪，因此，這是一項(xiàng)非常有力的考課監(jiān)督措施。
第二，御史等監(jiān)察官在考課中起著舉足輕重的作用。漢制，縣上計(jì)之后，由監(jiān)察性質(zhì)的 官督郵負(fù)責(zé)巡縣核實(shí)，中央御史負(fù)有審核考課的主要責(zé)任，若皇帝外出，御史大夫還可 以在京師主持受計(jì)代宣詔敕。明朝都察院直接參與考課，都御史“遇朝覲、考察，同吏 部司賢否陟黜n引。"都察院下設(shè)的十三道，也都有參與各道考課的職責(zé)。
第三，特命監(jiān)考官進(jìn)行監(jiān)督。唐制，每年考課時，皇帝專門另選校考使和監(jiān)考使參與其事，?？脊俣?，從德高望重的京官中挑選，他們一人校京官考，一人校外官考;監(jiān)考官二人，分別 從給事中和中書臺人中挑選，他們負(fù)責(zé)監(jiān)考京官和外官，也監(jiān)領(lǐng)中外官的考試。另外， 還有復(fù)考官負(fù)責(zé)審核事實(shí)。其四，明確規(guī)定考課舞弊的法律制裁。漢朝規(guī)定，考課中私 立標(biāo)準(zhǔn)，要受法律處罰。北魏規(guī)定，考課“若有濫謬，以考功失衷論處。《唐律?職制律》規(guī)定:“若考校課試而不以實(shí)及選官乖于舉狀，以敵不稱者"，一人杖一百，二人加 一等。這一法律規(guī)定為以后歷朝所沿用0明朝《考察通例》規(guī)定:“凡內(nèi)外官遇詼考察， 有央求勢要囑托者，即以不謹(jǐn)黜退?！绷硗?，為保證考課質(zhì)量，防止考課結(jié)果失實(shí)，有的 朝代還制定了較完備的措施，如考課責(zé)任制，這也是對考課可能出現(xiàn)偏差的一種補(bǔ)救措施。
考課受循資原則、論資排輩影響嚴(yán)重。 在中國古代官吏管理特別是官吏考課中，道德、才能、功績并重的德才兼?zhèn)湓瓌t一直占主流，但自北魏崔亮奏設(shè)“停年格"開始，歷經(jīng)唐代“循資格"、宋代“磨勘法” 以及元、明、清歷代，重資序不重實(shí)績、重資歷不重能力的循資原則一直如春草般“更 行更遠(yuǎn)還生”，以其頑強(qiáng)的生命力對歷代官吏考課產(chǎn)生著深刻的影響。 北魏孝明帝神龜二年 公元519年 ，吏部侍郎崔亮主管官吏選拔與考課獎懲工作， “奏為格制，不問士之賢愚，專以停解日月為斷。隨復(fù)官須此人，停日后者終于不得; 庸才下品，年月久者灼然先用?！边@就是所謂“停年格”，是影響我國古代官吏管理 乃至現(xiàn)代干部管理的循資原則的發(fā)端。唐玄宗開元十八年 公元730年 ，侍中裴光廷 兼吏部尚書，在其父裴行儉設(shè)長名榜的基礎(chǔ)上，繼承了北魏崔亮“停年格"的思路，把 官資、停替年限和選數(shù)結(jié)合起來考慮，制定了“循資格"，確立了以資歷作為獲得參加 銓選資格的客觀依據(jù)，這是以資歷作為參選資格即循資原則的制度化。宋循唐制并不 斷發(fā)展，循資原則逐步走向成熟，進(jìn)而形成了特色鮮明、無處不在的資格之法。宋代“循資格”比唐代細(xì)致得多，主要是規(guī)定了候選人依次遞升的條件，包括其出身、年資等。 到宋真宗咸平四年 公元1001年 ，作為“郊祀進(jìn)改" 即官員普遍加階晉級 的替代方 式，磨勘法正式出臺，磨勘法的正式形成，標(biāo)志著循資原則真正成熟。宋仁宗時期，文 資三年一遷，武職五年一遷，各級各類文武官員的磨勘年限基本確定后，對于“年資’’ 的衡量幾乎成為官吏選任升遷唯一的尺度，而對“實(shí)績”的審查便更加無足輕重。 不論“停年格”、“循資法”，還是“磨勘法’’，雖然名稱不同，但其本質(zhì)都是遵循循資原則，實(shí)質(zhì)都是重資歷而輕才能，都是違背社會發(fā)展規(guī)律的。
遵循循資原則下的官吏 選拔任用考課“專以停年為選，士無善惡，歲久先敘，職無劇易，名到授官，執(zhí)按之吏， 以差次日久為功能，銓衡之人，以簡用老舊為平直?！彼@然違背了官吏選拔任用考 課獎懲應(yīng)遵循的選賢任能、勸善懲惡、激勵上進(jìn)的宗旨，限制了官吏管理部門及相關(guān)人 員的工作積極性與主動性，影響了國家對優(yōu)秀人才的選拔任用，束縛了優(yōu)秀人才的才能 發(fā)揮和進(jìn)取激情，導(dǎo)致了后世乃至現(xiàn)代“論資排輩”、“循資授任"思想的綿延不絕，阻礙了官吏及干部管理工作的民主進(jìn)程。北宋文學(xué)家孫洙曾專門列數(shù)了循資原則的種種弊 端，應(yīng)該算作非常全面的總結(jié)與凝練:“今賢才之伏于下者，資格閡之也;職業(yè)之廢于 官者，資格牽之也;士之寡廉鮮恥者，爭于資格也;民之困于虐政暴吏者，資格之人眾 也;萬事之所以玩弊，百吏之所以廢弛，法制之所以頹爛決潰而不之救者，皆資格之失也……利之者，蠢愚而廢滯者也;便之者，耋老而庸昏者也。而于天下、國家焉，則大失也、大害也!’’
歷史啟示
堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、注重?shí)績的原則。 德才兼?zhèn)?，是中國古代官吏考課制度的重要原則。中國古代一向認(rèn)為修身立德是治 世之本，如《禮記》的“君子先慎乎德。……德者，本也?！碧拼赫髟岢龉倮暨x拔 和考課的一條規(guī)律:“天下未定，則專取其才，不考其行;喪亂既平，則非才行兼?zhèn)洳?可用也n引。"司馬光認(rèn)為，“夫聰察強(qiáng)毅之謂才，正直中和之謂德。才者，德之資也，德 者，才之帥也啪1?！笨疾焓褂酶刹繄?jiān)持德才兼?zhèn)涞脑瓌t，是中國共產(chǎn)黨的干部工作的根 本指導(dǎo)思想，是正確執(zhí)行黨的干部路線的重要保證。所謂德才兼?zhèn)錁?biāo)準(zhǔn)，就是要求我們 在考核、選拔、任用干部時，必須堅(jiān)持用德、才兩把尺子衡量，要求二者同時具備，兼而有之，既不可重才輕德，也不能重德輕才，德才兼?zhèn)涫沁x拔、任用干部的本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)， 而年齡、學(xué)歷等則是非本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。在考核干部上必須做到重德才、重政績、重群眾公認(rèn)、 13 第三章中國古代官吏考課制度的特點(diǎn)分析與歷史啟示 重真才實(shí)學(xué)，讓符合本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的干部脫穎而出。在堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞那疤嵯?，我們還要注 重實(shí)績、尊重個性，要以冷靜的態(tài)度正視被考核干部的缺點(diǎn)，尊重其個性，把其相對突出 的優(yōu)點(diǎn)和存在的缺點(diǎn)都認(rèn)真地考核總結(jié)出來，使其繼續(xù)發(fā)揚(yáng)優(yōu)點(diǎn)，力求克服缺點(diǎn)，客觀反 映出其實(shí)際工作的業(yè)績。
加強(qiáng)民主化、法制化建設(shè)，增強(qiáng)考核的權(quán)威性和透明性。 在中國古代的官吏考課中，許多朝代的考課不采取秘而不宣的方式，也多不實(shí)行“背 對背"的考核，而是具有一定的公開性，并且以法律的形式明示被考核者具有申訴的權(quán) 力。在唐代職官考課中，值得稱道之處在于職官考課的公開，按“考課令"的規(guī)定，召集 全部應(yīng)考官員，舉行考課大會，當(dāng)眾逐一宣讀個人的考狀，廣泛議論其功過高下，行能優(yōu) 劣，務(wù)令被考者心悅誠服，給予評語，加以宣布，上報(bào)審定。對于被考者來說，按標(biāo)準(zhǔn)對其 考核，再由眾人當(dāng)其面進(jìn)行討論后再下結(jié)論，這種制度具有很高的透明度和較濃厚的民 主色彩，既做到對被考者有較為客觀準(zhǔn)確的評價，又對其積極性有很大的調(diào)動作用，同 時增加了民主性和參與程度，這顯然是值得我們借鑒的。
當(dāng)前，我們在干部考核指導(dǎo)思想上，也要倡導(dǎo)開放式考核，切實(shí)改變那種“家長制” 的神秘化、封閉式的考核，糾正那種“考核是組織人事部門的事，與我無關(guān)”的錯誤觀念， 增加考核工作的透明度和群眾參與的程度。我們在干部考核評價中可以結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一 步增加考核評價工作的透明度和權(quán)威性，為此應(yīng)采取如下措施:
第一，科學(xué)合理地設(shè)置考核評價主體，解決好“誰來考"的問題。在確定考核主體 時，要本著擴(kuò)大民主的原則，堅(jiān)持組織認(rèn)可和群眾認(rèn)可相結(jié)合的原則，多元設(shè)置考核評價 主體，將上級、同級和下級，特別是群眾納入到考核評價主體體系中來。另外還應(yīng)注重聽 取被考核干部原來工作過的單位群眾的意見，從而全面、歷史地了解一個干部的人品、 行為、組織協(xié)調(diào)、辦事能力、工作實(shí)績、群眾威信等。上級、同級、下級、群眾四個方 面形成了領(lǐng)導(dǎo)評價和群眾評價的有機(jī)統(tǒng)一。這樣設(shè)置考核評價主體，能夠克服考核評價 主體單一的弊端，在一定程度上解決部分領(lǐng)導(dǎo)干部只對上負(fù)責(zé)、不對下負(fù)責(zé)的問題，促進(jìn) 民主考核評價機(jī)制的形成。
第二，及時分析考核結(jié)果的信度和效度，建立考核反饋機(jī)制?？己私Y(jié)果與被考核干 部本人見面，要給被考核者一個申述的機(jī)會，被考核者可以對一些有出入甚至不符合事 實(shí)的情況進(jìn)行說明，從而使考核結(jié)果更準(zhǔn)確，更全面，從而增加考核的透明度、開放度， 體現(xiàn)考核的公正性。同時，有側(cè)重地將考核結(jié)果向有關(guān)干部群眾進(jìn)行反饋，進(jìn)一步擴(kuò)大群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而既有利于調(diào)動他們參與考核、評議的積極性，又有利于強(qiáng)化 他們的民主監(jiān)督意識。
第三，建立考核評價責(zé)任制。對于考核干部的考核者來說，必須要承擔(dān)明確的考核 責(zé)任。如果對考核工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，考核結(jié)果準(zhǔn)確、客觀，可給予一定的獎勵:如果對考核 工作不負(fù)責(zé)任，出現(xiàn)虛假考核給工作造成損失者，要追究考核評價責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任，使管干部的干部同樣受到約束。.
科學(xué)合理地確定考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分層分類考核。 在充分借鑒中國古代官吏考課標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)科學(xué)合理地確定考核指標(biāo)體系，力 爭做到定性與定量結(jié)合、可靠性與可能性結(jié)合、理論性與可操作性結(jié)合，從而能夠全面 反映出被考核干部的工作實(shí)績與綜合素質(zhì)。要通過廣泛的調(diào)查研究和實(shí)踐，建立起一套 科學(xué)、合理、公平、公正，體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價指標(biāo)體系。在工作實(shí)踐 中要注意把握四點(diǎn):
第一，考核評價要區(qū)分對象，注重針對性。。根據(jù)不同類別、不同崗位、不同層次的 干部所履行職責(zé)的不同，提出不同的考核要求。
第二，考核評價的內(nèi)容要全面，體現(xiàn)綜合性。干部考核評價必須準(zhǔn)確地反映出被考 核主體在工作中體現(xiàn)出來的全面素質(zhì)，所以，考核內(nèi)容要涉及思想品質(zhì)、理論水平、業(yè) 務(wù)能力、廉潔自律、創(chuàng)新能力、發(fā)展?jié)摿?、性格特點(diǎn)等諸多方面，選擇那些綜合性強(qiáng)， 涵蓋面廣的指標(biāo)。
第三，考核評價應(yīng)實(shí)用可行，具有可操作性。凡是能量化的指標(biāo)必須量化，不能量 化的要做出明確具體的定性要求，使考核指標(biāo)達(dá)到定性與定量的有機(jī)結(jié)合。
第四，考核評價應(yīng)科學(xué)合理，分配權(quán)重。不同的崗位對領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)要求的側(cè)重點(diǎn) 不同，所以必須科學(xué)地確定不同被考核主體的各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，合理組合各項(xiàng)考核指標(biāo)。 使之既包括橫向權(quán)重的分配，又針對不同層次的職位特點(diǎn)，進(jìn)行職業(yè)傾向要素分析，并根據(jù)傾向要素對考核結(jié)果的關(guān)聯(lián)程度和在評價體系中的地位和作用，分配以不同比例的 權(quán)重:還要有縱向權(quán)重的分配，不同層次的干部對被考核人掌握的情況存在較大的差異， 不同級別考核者的重要性是不一樣的，因此，對不同類別的人評分的權(quán)重要加以區(qū)別。
將考核與獎懲升降相結(jié)合，建立考核結(jié)果運(yùn)用體系。 在對中國古代官吏考課歷史的回顧與研究中，我們認(rèn)識到，干部考核工作的核心， 是對考核結(jié)果的正確運(yùn)用，確立“憑實(shí)績用干部’’的選人用人導(dǎo)向，借此可以引導(dǎo)干部樹 15 第三章中國古代官吏考課制度的特點(diǎn)分析與歷史啟示 立正確的政績觀。但是，在當(dāng)前我們的干部考核評價工作中，在考核結(jié)果的運(yùn)用上還存 在很多問題。一是只重視利用考核結(jié)果選拔干部，調(diào)整班子，忽視通過適當(dāng)反饋，運(yùn)用考 核結(jié)果加強(qiáng)對干部的教育、監(jiān)督和管理。二是考核結(jié)果沒有完全與干部選拔任用、獎優(yōu) 罰劣結(jié)合起來。由于考核后缺乏表現(xiàn)優(yōu)秀、政績突出和正面典型的宣傳和對問題嚴(yán)重、 影響惡劣的反面典型的剖析，沒有把考核結(jié)果與干部的獎懲和提拔降免真正掛起鉤來， 導(dǎo)致考核成為無關(guān)被考核領(lǐng)導(dǎo)干部痛癢的形式，考核結(jié)果難以作為干部獎懲和升降的依 據(jù)，使考核的作用發(fā)揮不夠明顯，這也是影響干部和群眾參與考核的積極性，導(dǎo)致一些干 部考核工作走過場、質(zhì)量不高的一個重要原因。
科學(xué)合理地建立考核結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，要著重做好以下工作:一是把考評結(jié)果作為干 部提拔任用和調(diào)整交流的重要依據(jù)。把干部考核評價體系與干部任期制、辭職制、調(diào)整 不勝任現(xiàn)職干部的辦法、交流輪崗及后備干部培養(yǎng)等有機(jī)結(jié)合，并根據(jù)不同的考評結(jié)果， 采取相應(yīng)的措施。，對考評優(yōu)秀的，一般予以選拔任用、轉(zhuǎn)任重要領(lǐng)導(dǎo)崗位:對基本稱職的， 實(shí)行談話誡免，是后備干部的調(diào)整出后備干部隊(duì)伍:對不稱職的，予以調(diào)整交流、降職或 免職。二是把考評結(jié)果作為評優(yōu)評先的主要依據(jù)。堅(jiān)持精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合的方 法，進(jìn)一步調(diào)動干部的積極性、創(chuàng)造性，激發(fā)干部的工作熱情。三是把考核評價結(jié)果作為 干部教育與加強(qiáng)管理的重要方向。及時將干部的考核結(jié)果和評議情況向干部所在班子及 個人進(jìn)行反饋，使每位干部對自己的工作業(yè)績、群眾公認(rèn)度、存在的問題有一個正確的 認(rèn)識，并通過民主生活會、開展談心活動，相互剖析，增強(qiáng)團(tuán)結(jié)，形成合力。同時，還要根 據(jù)考核評價的結(jié)果，找出干部知識、經(jīng)驗(yàn)、修養(yǎng)等方面存在的共性問題，作為干部教育培 訓(xùn)的主要方向，達(dá)到不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和能力的目的。
