劉秀欲抑制豪強(qiáng)勢(shì)力，實(shí)行度田政策。 東漢政權(quán)本是在豪強(qiáng)勢(shì)力支持下建立起來(lái)的。但豪強(qiáng)勢(shì)力的發(fā)展，土地兼并的逐漸嚴(yán)重，既威脅皇權(quán)，也影響百姓生活。劉秀為了加強(qiáng)朝廷對(duì)全國(guó)墾田和勞動(dòng)人手的控制，平均賦稅徭役負(fù)擔(dān)，于建武十五年（公元39年）下詔度田。最后困難重重，光武只得不了了之，度田以失敗告終。但各項(xiàng)政策措施，都不同程度地實(shí)行，為恢復(fù)發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)創(chuàng)造了有利的條件，使得墾田、人口都有大幅度的增加，從而奠定了東漢前期八十年間國(guó)家強(qiáng)盛的物質(zhì)基礎(chǔ)。
西漢初期，當(dāng)時(shí)農(nóng)夫普遍為百畝五口之家。 《史記?高祖功臣侯年表》載:“漢興，功臣受封者百有余人。天下初定，故大城名都散亡，戶口可得而數(shù)者十二三，最以大侯不過(guò)萬(wàn)家，小者五六百戶。后數(shù)世，民咸歸鄉(xiāng)里，戶益息，蕭、曹、絳、灌之屬或至四萬(wàn)，小侯自倍?！薄妒酚?貨殖列傳》謂:“封者食租稅，歲率戶二百，千戶之君，則二十萬(wàn)”所謂“歲率戶二百”，乃是對(duì)每一農(nóng)戶年應(yīng)交租稅折合成現(xiàn)錢的約數(shù)，從中可見(jiàn)當(dāng)時(shí)國(guó)家自耕農(nóng)的普遍。西漢時(shí)期地主階級(jí)逐步形成，土地兼并浪潮出現(xiàn)，農(nóng)民土地被兼并而僚地主勢(shì)力不斷發(fā)展，同時(shí)政府對(duì)豪強(qiáng)、商賈地主勢(shì)力的打擊也是不遺余力的，采用了沒(méi)收逾制田宅、強(qiáng)迫徙居實(shí)陵、財(cái)產(chǎn)算緡告緡等手段，尤其是“代表漢政權(quán)的‘酷吏’對(duì)戰(zhàn)國(guó)以來(lái)舊勢(shì)力的地主豪強(qiáng)的攻擊，差不多貫穿著西漢一代。”它不但以打擊強(qiáng)宗大族來(lái)鞏固中央集權(quán)，而且也要不斷維持自耕農(nóng)的經(jīng)濟(jì)格局來(lái)保護(hù)國(guó)家的財(cái)政運(yùn)作。至西漢末年，朝政腐敗而官僚地主勢(shì)力膨脹，盡管制定了限田令，然而哀帝“詔書(shū)罷苑，而以賜(董)賢二千余頃，均田之制，從此墮壞?！?注: 《漢書(shū)?王嘉傳》。)
隨著王莽王田制的失敗，劉秀度田令的不了了之，東漢政權(quán)與豪強(qiáng)地主勢(shì)力妥協(xié)，用劉秀的話說(shuō):“吾理天下，亦欲以柔道行之。”(注:《后漢書(shū)?光武帝紀(jì)下》。)雖然政府也時(shí)春分田與貧民之舉，如《后漢書(shū)?明帝紀(jì)》載:永平九年(66 年) “詔郡國(guó)以公田賜貧人各有差。”但由于對(duì)土地兼并采取放任政策，加上朝政的日益腐敗，土地財(cái)富大量集中于貴戚豪門和宦官集團(tuán)的手中，自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)遭受很大打擊。東漢后期，豪強(qiáng)地主常借血緣關(guān)系為號(hào)召，聚結(jié)起數(shù)百上千家的宗族親屬，并建立自己的武裝，其中包括大批徒附、佃客、部曲和奴隸，形成一種相當(dāng)強(qiáng)大的地方勢(shì) 力。所謂“豪人之室，連棟數(shù)百，膏田滿野，奴婢千群，徒附萬(wàn)計(jì)?！敝廖?、晉、南北朝時(shí)出現(xiàn)的許多營(yíng)塹、堡壘、塢壁之類地方豪強(qiáng)的軍事實(shí)體與地主莊園，內(nèi)部有田園、陂池、山林、牧場(chǎng)及小作坊等，在經(jīng)濟(jì)上是自給自足的。有些類似西方中世紀(jì)的領(lǐng)主莊園，集政治經(jīng)濟(jì)軍事于一身，只是前者的主人并非封君人封臣，且?guī)в幸欢ǖ难壖易寮~帶。
劉秀度田就是清丈土地，包括核實(shí)戶口。度田的目的是增加政府租稅和賦役的收入，在封建社會(huì)度田是中央政府為了統(tǒng)一生產(chǎn)資料，進(jìn)而獲得經(jīng)濟(jì)上的統(tǒng)一。劉秀在建武十五年(公元三九年)下令度田。一方面把農(nóng)民的土地和人數(shù)登記起來(lái)，以便收租征役;另一方面，對(duì)地方豪強(qiáng)田莊中的土地和勞動(dòng)力也需要丈量和核實(shí)，以便增加政府收入。但"河南帝城多近臣，南陽(yáng)帝鄉(xiāng)多近親，田宅逾制，不可為準(zhǔn)"(《后漢書(shū)》卷二一《劉隆傳》)的道理度田官吏都清楚，根本不敢如實(shí)度田。另外，那些既非"近臣"，又非"帝親"的地方豪強(qiáng)地主，也憑借財(cái)勢(shì)和度田官吏勾結(jié)，大量隱瞞土地。同時(shí)，度田官吏還盡量把地主的租稅負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，連他們住宅的村落也丈量在內(nèi)，引起了農(nóng)民的反抗。劉秀知道度田不實(shí)的情況后，進(jìn)行了懲罰，"河南尹張伋及諸郡守十余人，坐度田不實(shí)，皆下獄死。"(《后漢書(shū)》卷一下《光武帝記》)但這更引起了豪強(qiáng)地主的不滿， "郡國(guó)大姓及兵長(zhǎng)群盜， 處處并起" ( 《后漢書(shū)》 卷一下 《光武帝記》 ) 。這樣，劉秀度田同時(shí)引起了農(nóng)民和地方豪強(qiáng)的反抗。劉秀面對(duì)這種局面，在對(duì)豪強(qiáng)地主妥協(xié)的前提下，軟硬兼施，把反抗平息下去，同時(shí)又不得不取消 度田。
[3]詔遣中郎將段彬、副校尉王郁使南匈奴，立其庭，去五原西部塞八十里。使者令單于伏拜受詔，單于顧望有頃，乃伏稱臣。拜訖，令譯曉使者曰：“單于新立，誠(chéng)慚于左右，愿使者眾中無(wú)相屈折也。”詔聽(tīng)南單于入居云中，始置使匈奴中郎將，將兵衛(wèi)護(hù)之。（匈奴更像一個(gè)集體，一個(gè)漢朝的下屬，不像獨(dú)立國(guó)家，漢似乎常派人前往宣召，干涉內(nèi)務(wù)。）
[4]夏，南單于所獲北虜左賢王將其眾及南部五骨都侯。合三萬(wàn)余人畔歸，去北庭三百余里，自立為單于。月余，日更相攻擊，五骨都侯皆死，左賢王自殺，諸骨都侯子各擁兵自守。
[5]秋，南單于遣子入侍。詔賜單于冠帶、璽綬、車馬、金帛、甲兵、什器。又轉(zhuǎn)河?xùn)|米二萬(wàn)五千斛，牛羊三萬(wàn)六千頭以贍給之。令中郎將將弛刑五十人，隨單于所處，參辭訟，察動(dòng)靜。單于歲盡輒遣奉奏，送侍子入朝，漢遣謁者送前侍子還單于庭，賜單于及閼氏、左·右賢王以下繒彩合萬(wàn)匹，歲以為常。于是云中、五原、朔方、北地、定襄、雁門、上谷、代八郡民歸于本土。遣謁者分將弛刑，補(bǔ)治城郭，發(fā)遣邊民在中國(guó)者布還諸縣，皆賜以裝錢，轉(zhuǎn)給糧食。時(shí)城郭丘墟，掃地更為，上乃悔前徙之。
[6]冬，南匈奴五骨都侯子復(fù)將其眾三千人歸南部，北單于使騎追擊，悉獲其眾。南單于遣兵拒之，逆戰(zhàn)不利，于是復(fù)詔單于徙居西河美稷，因使段彬、王郁留西河擁護(hù)之，令西河長(zhǎng)史歲將騎二千、弛刑五百人助中郎將衛(wèi)護(hù)單于，冬屯夏罷，自后以為常。南單于既居西河，亦列置諸部王，助漢捍戍北地、朔方、五原、云中、定襄、雁門、代郡，皆領(lǐng)部眾，為郡縣偵邏耳目。北單于惶恐，頗遠(yuǎn)所掠漢民以示善意，鈔兵每到南部下，還過(guò)亭候，輒謝曰：“自擊亡虜日逐耳，非敢犯漢民也?！?br>
二十七年（辛亥、51）[1]夏，四月，戊午，大司徒玉況薨。
[2]五月，丁丑，詔司徒、司空并去“大”名，改大司馬為太尉。驃騎大將軍行大司馬劉隆即日罷，以太仆趙熹為太尉，大司農(nóng)馮勤為司徒。
[3]北匈奴遣使詣武威求和親，帝召公卿廷議，不決；皇太子言曰：“南單于新附，北虜懼于見(jiàn)伐，故傾耳而聽(tīng)，爭(zhēng)欲歸義耳。今未能出兵而反交通北虜，臣恐南單于將有二心，北虜降者且不復(fù)來(lái)?！钡廴恢?，告武威太守勿受其使。
[4]朗陵侯臧宮、楊虛侯馬武上書(shū)曰：“匈奴貪利，無(wú)有禮信，究則稽首，安則侵盜。虜今人畜疫死，旱蝗赤地，疲困乏力，不當(dāng)中國(guó)一郡，萬(wàn)里死命，縣在陛下；福不再來(lái)，時(shí)或易失，豈宜固守文德而墮武事乎！今命將臨塞，厚縣購(gòu)賞，喻告高句驪、烏桓、鮮卑攻其左，發(fā)河西四郡、天水、隴西羌·胡擊其右，如此，北虜之滅，不過(guò)數(shù)年。臣恐陛下仁恩不忍，謀臣狐疑，令萬(wàn)世刻石之功不立于圣世！”詔報(bào)曰：“《黃石公記》曰：‘柔能制剛，弱能制強(qiáng)。舍近謀遠(yuǎn)者，勞而無(wú)功；舍遠(yuǎn)謀近者，逸而有終。故曰：“務(wù)廣地者荒，務(wù)廣德者強(qiáng)，有其有者安，貪人有者殘。殘滅之政，雖成必?cái) ！駠?guó)無(wú)善政，災(zāi)變不息，百姓驚惶，人不自保，而復(fù)欲遠(yuǎn)事邊外乎！孔子曰：‘吾恐季孫之憂不在顓臾?！冶钡疑袕?qiáng)，而屯田警備，傳聞之事，恒多失實(shí)。誠(chéng)能舉天下之半以滅大寇，豈非至愿！茍非其時(shí)，不如息民?！弊允侵T將莫敢復(fù)言兵事者。
[5]上問(wèn)趙熹以久長(zhǎng)之計(jì)，熹請(qǐng)遣諸王就國(guó)。冬，上始遣魯王興、齊王石就國(guó)。
[6]是歲，帝舅壽張恭侯樊宏薨。宏為人，謙柔畏慎，每當(dāng)朝會(huì)，輒迎期先到，俯伏待事；所上便宜，手自書(shū)寫(xiě)，毀削草本；公朝訪逮，不敢眾對(duì)。宗族染其化，未嘗犯法。帝甚重之。及病困，遺令薄葬，一無(wú)所用。以為棺柩一藏，不宜復(fù)見(jiàn)，如有腐敗，傷孝子之心，使與夫人同墳異藏。帝善其令，以書(shū)示百官，因曰：“今不順壽侯意，無(wú)以彰其德；且吾萬(wàn)歲之后，欲以為式?！保?font color="#ff0000">開(kāi)明的古代喪葬制度。）
二十八年（壬子、52）[1]春，正月，己巳，徙魯王興為北海王；以魯益東海。帝以東海王強(qiáng)去就有禮，故優(yōu)以大封，食二十九縣，賜虎賁、旄頭，設(shè)鐘之樂(lè)，擬于乘輿。
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